周飞舟:锦标赛体制*

选择字号:   本文共阅读 2452 次 更新时间:2009-06-23 12:56:23

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周飞舟 (进入专栏)  

  

  提要:本文通过对大跃进期间中央-地方关系的考察,指出在高度中央集权的局面下,行政体制本身会内生出一种"锦标赛"的独特现象。在锦标赛中,中央会在经济上向地方政府大规模放权,并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛。由于中央政府全面控制了政治、经济、思想领域,所以这种竞赛在严格的设计下展开,各级政府乃至普通民众都被动员起来,类似于竞技比赛。大跃进的实践表明,高度的集权控制既会导致竞赛的产生,又必然性地导致竞赛的失败。

  关键词:中央-地方关系;集权与分权;锦标赛;大跃进

  *特别感谢香港科技大学的陈硕博士对本文写作的帮助,另外还要感谢李猛、谭秋成、王列军、郑凯歌对本文提出的宝贵意见。

  

  一

  

  50年前的中国是"大跃进"的中国。大跃进运动自1958年初在全国范围内迅速展开,到下半年就进入了高潮。大跃进是对1957年的"反冒进"政策以及由此带来的经济增长速度下降①[1958年5月八大二次会议的工作报告说:"一个马鞍形,两头高,中间低。1956年-1957年-1958年,在生产战线上所表现出来的高潮-低潮-更大的高潮,亦即跃进-保守-大跃进,不是大家都看得很清楚了吗?马鞍形教训了党,教训了群众"(薄一波,1991:642)。用毛泽东主席本人的话来说,就是:"你们是反冒进的,我是反反冒进的"、"建议把一号博士头衔赠给发明'跃进'这个伟大口号的那一位(或者几位)科学家"(李锐,1999)]的反动。在大跃进中,给人印象最为深刻的就是地方政府在粮食、钢铁等计划指标和产量上展开的竞赛。这种竞赛是以高指标、"放卫星"等浮夸风的形式表现出来的。1958年9月18日,广西环江县竟然放出了水稻亩产130434斤的高产"卫星".各地政府的竞赛迅速给国民经济带来了严重的后果和灾难,根据目前学界研究的成果,1959年到1961年饥荒的主要成因之一就是各地的极"左"政策和竞赛。②[许多学者通过对各省之间非正常死亡率的差异的回归分析发现,那些死亡率越高的省份往往实行了越高的粮食征购率,在诸如政治效忠程度、公共食堂的普及程度上也有显著差异(Yang,1996;Chang,1997;Kung ,2003)]

  对各地何以在大跃进期间实行史无前例的激进政策和极"左"路线,当前学界并没有令人满意的研究和解释。从一些历史文献和历史事件的回顾中,我们可以看到毛泽东主席本人在经济上的激进态度以及一些省级领导对中央政策的积极追随和推动的表现(Becker,1998)。

  从人事变动的角度来看,各省在大跃进发动期间也的确进行了高度的人事控制以确保地方政府响应中央政府的激进政策(Chen,2008)。但是,纯粹从个人或者人事方面来进行解释明显是不够的。大跃进时期的地方竞赛是一个席卷神州、举国若狂的重大历史事件,虽然领导人的强力推动起了很大作用,但是这个历史事件的背后也应该蕴藏着深层的制度原因。也就是说,地方竞赛有可能是内生于政治体制本身的竞赛,只要体制本身内在的竞赛动力没有改变,即使世易时移、人事全非,只要某些条件成熟,竞赛还是有可能以一种新的面目卷土重来。

  本文的目的就是试图探寻隐藏于地方竞赛背后的一些体制性原因和历史条件。

  为了分析的方便,本文将大跃进期间的中央-地方关系以及由此形成的地方竞赛的体制叫做"锦标赛体制".在这场锦标赛中,中央是竞赛的发起人和目标、规则的制定者,地方则是参赛的运动员。跑在前面的、胜出的运动员不但会享受到更多的经济政策方面的偏向,①[表现在中央会给予这样的地方政府以更大的经济资源的支持,例如基建投资额度、企业管辖权、指标控制权等等]更重要的是,地方政府的领导人会由此得到政治荣誉以及晋升。与此同样重要的是,落后的运动员会被批评为执行中央路线不积极甚至执行"右倾"路线,在1959年庐山会议之后更有可能被视为走"反党路线".中央与省级政府间的这种关系在省以下各级政府间被进行层层复制和夸大,致使锦标赛在各级政府间全面展开。在最基层的农村人民公社和生产队一级,以及城市的企业和企业班组一级,通过基层党员和积极分子的参与机制(Walder,1986;Yang,1996),全民都参与了锦标赛。可以说,大跃进时期的锦标赛是一场没有观众的比赛,全民都是运动员,中央政府是最后的裁判,而各级地方政府则既是其下级部门的裁判员,又是其上级部门指挥下的运动员。这种锦标赛,既是中央政府自上而下策划和发动的,又是地方政府自下而上推动和促进的。锦标赛在缺少外部制约的情况下变本加厉、愈演愈烈,以灾难性的后果促使中央政府中止比赛而告终。

  

  二

  

  锦标赛的暗喻来自经济学中的"锦标赛理论"(Tournament Theory )。这个理论分析的是公司管理中委托-代理关系的激励机制。因为存在高昂的信息和监督成本,公司的委托人对于其代理人——公司的高层经理人——实行了一种拉开薪酬差距、通过考察其业绩排名而非实绩的办法来选择谁能够获得晋升(Lazear Rosen,1981;Rosen,1986)。这种机制使得经理人更加关注与其他经理人的相对名次而展开竞赛,排名是锦标赛理论中的关键变量。

  与公司相比,政治系统更为复杂,锦标赛理论所需要的前提假设大多不成立,但是地方政府间往往也会在某些方面展开竞争。例如在美国的民主宪政体系下,地方政府会在地方公共服务水平和税收方面展开地区间的竞争。在居民能够"用脚投票"的前提下,地方政府的竞争有助于实现公共服务方面的最优化,这成为西方财政分权理论的基础(Tiebout ,1956;Oates ,1972)。在一些特定的条件下,中央政府对地方政府的财政分权以及由此展开的区域竞争能够在一定程度上"驯化"政府这个庞大的"利维坦"组织的自利行为(Brennan ,1980)。但是,在现实中,即使在像美国这样的财政联邦主义(Fiscal Federalism )体制中,地区竞争也不一定总是导致高效率和社会福利的最大化。有些研究表明,地区间的税收竞争①[这包括通过税收优惠在争取流动性资本、商人以及"大公司"进入方面而展开的竞争,相当于"招商引资"]会因为局部税收的外部性而导致无法实现社会的最优税率(Wilson,2004)。还有一些学者认为,在民主宪政体制缺乏的条件下,分权以及区域竞争不但不能带来公共服务和福利的最优化,反而会产生公共福利水平的下降甚至恶化(Litvack et al .,1998),在极端条件下甚至会带来腐败(Bardhan ,2000)。

  但是无论分权带来的区域竞争的结果是好是坏,这种竞争一般只是局限于公共收入和支出的财政领域,因为在非计划经济的国家,地方政府所能够调控的只是经济中有限的一部分,一个地区的经济总量指标如GDP 和一些重要产品的产量与产值并不能成为衡量地方政府业绩的标志。所以地方政府之间的竞争无论在覆盖范围和激烈程度上都极为有限。

  近年来,一些学者将地区竞争模式用于研究改革开放后的中央-地方关系,并借此解释中国改革的成功和出现的一些问题。戴慕珍提出"地方合作主义"(local state corporatism )的概念,认为在1980年代实行的财政包干体制下,地方政府类似于以地方经济增长为目标的公司实体(Oi,1992)。与改革开放前的阶段相比,财政包干制实际上是以财政分权的方式为地方政府提供了激励,促使地方政府在经济发展方面展开竞争。这种竞争一方面带来快速的经济增长,另一方面也带来了比较严重的区域贸易壁垒和地区保护主义等问题(Qian Weingast,1997;Naughton ,1999)。这些单纯用财政激励来解释地区竞争的研究存在一个问题,即地方政府官员的目标函数不够清晰:在地方利益逐步明确而且不断增加的情况下,这些官员如何看待和处理地方与中央的关系?因为中国是一个财政单一制(unitary system)而非联邦制的国家,所以过于强调地方的财政利益,会有在研究视角上将地方政府"诸侯化"看待的倾向。事实上,中央的财政包干承诺虽然有刺激作用,但是远不够稳定,以"承诺效应"来全面解释地方政府行为有以偏概全之嫌(Cai Triesman,2006)。

  鉴于这个问题,有些学者更加关注地方官员的晋升机制。这些学者倾向于直接运用"锦标赛理论"来解释地方官员的职位变动。他们通过计量研究发现,在改革开放时期,地方官员的经济业绩,主要是地方经济总量如GDP 和财政收入,对于解释地方官员的晋升或留任有显著的作用(Bo,2002;Li ,2005)。将公司中的锦标赛理论直接用于解释中国政治体制中的核心问题——官员晋升,无疑是将此问题过于简单化了。一方面,这些计量的研究成果有待更多的类似研究进行确认,①[同样的计量研究似乎也有不同的发现,有些学者的计量结果表明官员晋升和经济业绩之间并没有任何显著相关性(Su,et al .,2008)]另一方面,这些学者也承认,派系关系(factionalism)和地方主义(localism)也是影响乃至决定官员升迁的重要因素。熟悉中国政治运作的学者一般都不会否认这两个因素的重要性。

  将锦标赛理论简单地用于分析官员升迁,明显忽略了政治系统的复杂性,即使在以绩效为主的政治科层体系中(meritocracy )也失之浅陋。政府官僚体制中的政府部门不同于企业组织的一个显著特点就是其目标的多样性和不可量度性(威尔逊,2006)。政府官员的行动动机也可以分成几种不同的类型,而且与政府目标的关系也非常复杂,①[敦利威(Patrick Dunleavy)在其著作《民主、官僚制与公共选择:政治科学中的经济学阐释》的第六章详细综述和讨论了这个问题,此处不再展开论述(敦利威,2004)]这造成了中央对地方或者上级对下级监督和管理的更加严重的困难。在以公司系统为研究对象的经济学理论中,这个矛盾是通过测量绩效或者变动产权结构得到解决的(Alchian ,1972);而在政府官僚体制中,这些手段都难以有效实施。尽管如此,以锦标赛理论为中心展开的研究仍然能为我们理解行政系统内的官员行动机制提供有帮助的参考。

  在中国这样一个广土众民的大国,监督和管理的困难构成了我们理解中国政治体制变动的一个基本线索。我们在一般意义上将传统的政治制度叫做中央集权的专制体制。自秦灭六国以来,郡县制代替封建制成为传统政治的主流构架。②[这里所用的"封建制"不同于马克思主义中的"封建社会"意义上的"封建",而是指西周天子通过"封土建侯"建立的以宗法原则实施的分封制度,许多学者在这个意义上讨论中国的封建制度,简明而透彻的讨论可参加钱穆《中国历史研究法》的第二讲和第三讲(钱穆,2002)]在郡县制下,以中央集权为中心的官僚政治系统是政治治理的主要形式。在这个系统中,皇帝在理论上掌握着所有的政治权力",天下之事无小大皆决于上"《(史记。秦始皇本纪》),从全国的行政、财政、司法到军事、官员任免都由皇帝"乾纲独断".随着传统政治的发展,君权变得越来越至高无上,到明清时期更发展到登峰造极的地步③[例如,史载明太祖"每断大事、决大疑,臣下唯面奏取旨"(廖道南,1986);清嘉庆时期,"我朝列圣相承,乾纲独揽,令出惟行,大权从无旁落"(梁章钜、朱智,1984:卷十四)](周良宵,2006)。但是,君权虽然至高无上,国家行政却必须依靠一个庞大的、科层化的官僚体制,这个官僚体制的直接领导人是"一人之下、万人之上"的宰相,下面又有各级的省、府、州、县的地方官员。官僚行政集团构成了君权在实施中的实际制约力量。这种制约在制度设置上表现为君主政令的颁布要经过中央官僚的审核与封驳、给事中与御史的讽谏,①[唐代相权拆分为三省(中书、门下、尚书),诏书要经过封驳方得为诏。唐名臣刘之语:"不经凤阁(中书)鸾台(门下),何名为敕"(《唐会要》卷五四)。宋人侯延庆《退斋笔录》载:"神宗时,以陕西用兵失利,内地出令斩一漕臣。明日,宰相蔡确奏知,上曰:'昨日批出斩某人,已行否?'确曰:'方欲奏知。'上曰:'此事何疑?'确曰:'祖宗以未尝杀士人臣事,不意自陛下始。'上沉吟久之,曰:'可与刺面配远恶处。'门下侍郎章曰:'如此即不若杀之。'上曰:'何故?'曰:'士可杀,(点击此处阅读下一页)

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