[摘要]当代中国有关“宪政”概念的研究与争论，从事实及学理上都无法绕过毛泽东“宪政是民主的政治”这个典范性定义；追溯“宪政”的学说史源流，此用语本经黄遵宪引自近代日本的译词，最早的重要定义可见诸梁启超有关“立宪君主国政体之简称”的见解，有别于国体的范畴；而严复则明确将立宪与众治相对接，惟其所谓的“民”，乃是抽象意义上的概念；此后孙中山曾在建国三阶段和民权主义的理论下，将“宪政”理解为民权(民主)实现的政治机制以及建国的目标。而毛泽东的典范性定义以当时政治现实为基础，以实现政治利益为目的，属于一种政治话语。这一定义敏锐地洞见了中国所存在的民主主义潮流是一种可以汲取的政治资源，同时也可用以对抗政治上的敌对力量，统合国家的各种政治势力，从而建构新的国家体制，并力图以民主赋予这种国家体制以正当性。但实际上，在国家建制完成之后，如何在宪法规范的框架之内适当且有效地限制公共权力，以保障人民的基本权利，并由此赋予政治权力的正当性，则是中国宪政主义的历史课题。
[关键词]宪政；中国式宪政概念；民主；毛泽东；中国近代；宪法学说史
一、引论：关注“宪政”概念
宪法学作为一种知识体系，也是一种概念体系，而“宪政”一词本身即是宪法学的基础性概念之一。多年来，中国学者对中国近代以来的法学用语做出了可贵的探索，但遗憾的是，迄今尚未有人集中地对“宪政”这一概念的学说史进行系统的梳理研究，致使这一概念的意义在一定程度上仍处于某种暗昧的状态之中，乃至概念本身在近年来的中国还产生了某种“合法性”危机，并因此引发了激烈的争论。
有鉴于此，本文旨在通过梳理宪政这个专业术语的来龙去脉，以期达成基本共识，建立学界对话的基础；并在理解其概念演变轨迹的基础上，进而反思中国宪法发展问题。在研究方法方面，本文把宪政概念看作是一种话语[1]，不仅对宪政概念进行静态的考察，还结合语境对其使用中的意义进行动态的研究。由于百年来有关中国宪法学的文献卷帙浩繁，我们深知此项研究的广度与难度，恐怕难以用一篇文章的容量，在短时间内进行详细的梳理。因此，本文主要考察对近代以来中国式“宪政”概念的内涵之形成产生过重要影响的几位代表性人物及其观点，以期达到窥斑见豹、简要勾勒其发展脉络之目的。而为了避免我们所选取代表性人物偏颇之可能，有必要先从当代学者的研究入手，推演其观点之渊源，然后再以此为基础，进行回溯性的研究。
二、当代中国有关“宪政”概念的研究状况
据国家图书馆的馆藏文献统计，1980至1995年这十五年间，标题中含有“宪政”一词的严格学术著作尽管只有两部，但1980年代末期出版的我国专业词典中已有“宪政”的词条，解为：“宪政，以宪法为中心的民主政治，即民主与法制的结合，构成政权的组织形式。”当代中国有关宪政概念之研究的活泼化，始于20世纪90年代；其后，“宪政”一词基本变成了法学界风靡的概念话语，及至晚近，出现了前述“宪政概念取消论”及相关的争论。
陈端洪是我国当代较早研究“宪政”概念的学者之一，他明确断言：宪政就是有限政府，其指向一套确立与维持对政治行为和政府活动的有效控制技术，旨在保障人的权利与自由[2]。此定义与1980年代辞书对宪政的理解相比，已有很大的不同。
邹平学较早从宪政概念的定义方法上，总结我国五种具有代表性的宪政概念：一是，以静态描述为主，兼含动态的界定。二是，从实质要件和形式要件两个方面的定义。三是，突出民主政治的要义，以动态描述与静态概括并重。四是，以宪法的动态过程来展示宪政的要素。五是，通过对宪政与民主、自由的实际关系的辨析来认识宪政[3]。通过分析，邹平学认为中国学者普遍接受毛泽东给宪政所下的定义[4]。
梳理1990年代中期至末期“宪政”话题兴起之时的著作，可以看到三条学术脉络，体现了迥异的学术旨趣。一是，引介西学与西方制度，主要代表性著作首推梁治平、贺卫方主编的由北京三联书店出版的“宪政译丛”。至今影响较大的还有刘军宁的专著及其后张千帆的体系书[5][6]。除此以外，还有刘向文、宋雅芳的专著和刘海年等主编的中国-瑞士宪法国际研讨会文集[7][8]。二是，中国宪政史的研究。宪政史的研究至今方兴未艾，这与当代学者试图通过对中国近代经验与学理资源的梳理与重述，以历史叙事表达现实关切的习惯思维不无关系。三是，立足中国当下问题，此类著作数量较少[9][10][11]。
与1990年代初中期许多学者直接给宪政下定义不同，其后大部分学者回避进行“宪政是某某”的全称判断，而是从宪政所包含的要素角度进行分析性阐释。钱福臣认为，内涵最大的宪政定义包括了法治、人民主权、民主、分权与制衡、人权五个要素，而内涵最小的宪政定义是限权；[12](P·3-21)信春鹰提出的宪政五要素说，内中包括人民主权的宣示，法治与分权制衡的政府，违宪审查机构的设立，稳定的司法独立制度的保障，尊重和保障个人权利；[13](P·149-151)李步云提出三要素说，认为民主是宪政的基础，法治是宪政的重要条件，人权保障则是宪政的目的；[14](P·589)周叶中主编的教材主张四要素说，认为宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程[15](P·177)。如果对上述论著研读后就会发现，不论哪种观点，大家都无法绕过以毛泽东为代表的中国共产党人在1940年代对宪政的定义，即：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”作为中国的马克思主义经典作家，毛泽东在《新民主主义的宪政》中的定义，其含义之曲折、复杂，是颇堪玩味的。而且事实上，毛泽东有关宪法和宪政的有关表述，对当代中国宪法理论的影响是相当深远而又广泛的[16](P·273-275)。可以说，毛泽东的这个定义，能够视为当代中国有关“宪政”概念的典范性定义之一。
特别值得关注的是，以毛泽东为代表的中国共产党人为什么在1940年代初对“宪政”做了民主政治的解释？是不是如有的学者所认为的那样，这是对宪政概念的误读[17](P·4)。如果没有误读，其“宪政”概念的表述源头又沿承何处？要明晰第一个问题，必须对毛泽东表述做语境化的历史还原和深层次解读；要阐释第二个问题，必须做一次思想史的回溯。
三、毛泽东“宪政”概念的历史渊源
毛泽东的“宪政”概念并非无源之水、无本之木。有数位学者和政治家的相关论断对毛泽东有关“宪政”概念的形成产生了影响，也为毛的定义被同时代及后世所接受，起到了潜移默化的铺垫作用。
(一)词源学意义上的中国式“宪政”(Xian Zheng)
日本知识分子在明治维新前深受中国传统文化熏陶，后来虽然“脱亚入欧”，但在译介西方政治法律名词时，通常仍以汉字进行翻译，这些名词后来又通过旅日学者的译介中转到中国。这种通过借词(loanword，即“外来语”、“外来词”)的方式创制新语词，是一种普遍的社会语言现象[18]。“宪政”一词在日本的创立就属于这种情况。
“宪政”属于“来自现代日语的外来词”，即是由日语借用汉字来翻译欧洲词语(特别是英语词语)时所创造的。英文constitutional government，日语拉丁化的表达是kensei，用汉字翻译作“宪政”。而与之相关的“宪法”一词，则是源自古汉语的日本汉字词语，其日语拉丁化的表达是constitutionkenpō[19](P·390、P409)。日本最先使用中文“宪法”一词，始见于圣德太子十七年宪法，非今日之含义，西洋观念进入日本后，始用“国宪”二字表达，到了明治十年(1887年)才改用“宪法”二字[20]。
“宪”在古汉语中的最基本意义就是法律或者典章。《说文解字》曰：“宪，敏也。敏者，疾也。谥法博文多能为宪。引申之义为法也。”《尔雅义疏》注云：“宪，表也，盖标表亦所以为法矣。”《佩文韵府》释曰“宪，法也。”古语中有“监于先王成宪”(《尚书》)，“赏善罚奸，国之宪法也”(《国语·晋语九》)等说法。“宪”有时还表示最重要的法律之意。《尔雅·释诂》说：“宪，至法也。”《周礼·天官·小宰》疏曰：“宪，为至令云。”类似的用法还有“作宪垂法，为无穷之规。”(《汉书·萧望之传》)在这个意义上，古代帝王的命令有时也称为“宪”，有所谓“口含天宪”之说。“宪法”一词，最早在“县法示人曰宪法”(《周礼》)中指的是公布法令。当然，古汉语中的“宪”、“宪法”并非现代意义上的“宪政”、“宪法”，①但是其汉语原意对于日语借用其翻译西学词汇，以及中国人后来对日语汉字词汇的进一步理解与引介，势必产生重要的影响。
(二)梁启超：“宪政”是立宪政体
梁启超是中国近代历史上第一个定义“宪政”的学者。他在1899年戊戌变法失败流亡日本期间写作的《各国宪法异同论》一文中，首次提出：
宪政(立宪君主国政体之省称)之始祖者，英国是也。英人于七百年前，已由专制之政体，渐变为立宪之政体。……以至今日非徒能不失旧物而已，又能使立宪政体益加进步，成完全无缺之宪政焉。
20世纪初期以后，梁启超转向从民主立宪政体角度理解宪政。因为“立宪政体”包括了君主立宪政体和民主立宪政体。所以，梁启超是从“立宪政体”这个意义上理解宪政的。在1901年6月7日《清议报》中发表的著名《立宪法议》一文中，他提到：
“世界之政有二种：一曰有宪法之政亦名立宪之政，二曰无宪法之政亦名专制之政。采一定之政治以治国民谓之政体，世界之政体有三种：一曰君主专制政体，二曰君主立宪政体，三曰民主立宪政体。”“立宪政体，亦名为有限权之政体”[21](P·405)。
1911年2月，他又提出宪政与非宪政的差别有三，但其核心是是否行议会制度：学者言宪政之所以示别非宪政者有三：民选议院其一也，责任内阁其二也，司法独立其三也。故语宪政之特色，实惟前二义。而议院与内阁，又必相倚而始为用，二义实一义也[22](P·1078)。
1908年他认为，立宪政体与专制政体的区别，在于“国会之有无”，有国会的国家才是“立宪国”[23](P·967)。1910年，他从是否将国家权力再予分立的角度界定“立宪政体”，认为“政体之区别以直接机关之单复为标准。其仅有一直接机关，而行使国权绝无制限者，谓之专制政体；其有两直接机关，而行使国权互相制限者，谓之立宪政体。”[24](P·957-958)1911年，继主张开明专制后，他又改变立场倡导虚君元首的议会内阁制，认为“立宪政体，以君主不负政治上之责任为一大原则。其所以示别于专制政体者，惟在此点。”[25](P·1062)
值得重视的是，梁启超以国会的存在、权力分立和议会内阁制作为宪政实质性标志，实际上已经间接地将宪政与民主勾连了起来。他将“宪政”解读为“立宪政体”，确有政治方面的良苦用心：旨在打消清廷领导人的改革顾虑，使得立宪、宪政等话语获得体制承认，使得宪政运动得以在制度层面展开。前文所述“宪政”、“立宪政体”就是在《各国宪法异同论》中“政体”一章论述的。为论述国体与政体之区分，梁还在1899年4月至10月《清议报》上连载《国家论》一文[26](P·1226-1236)。
梁启超政体和国体分立的观点与其后清廷官员达寿不谋而合。清廷学部右侍郎达寿从1907年9月到1908年7月在日本访问，在伊东巳代治的帮助下，得到了穗積八束、有贺长雄、太田峰三郎等著名学者的指导，回国后归纳整理了比较宪法、日本宪法史、议院法、涉及司法、行政、财政等六个方面的材料，凡五编十五册。达寿认为“国体”指的是国家统治权，因根植于历史之中而不发生轻变，但存在君主国体和民主国体两种类别；而政体则可随着时势的变化而变化，其中亦有立宪和专制的区别。达寿以日本的情况为例，论述政体的转换和国体没有关系，即采行立宪的政体可以照样维持君主国体。“国体”的概念，后来孙中山、毛泽东也对其进行了再定义，从而成为了当代中国宪法学的重要概念之一。
值得注意的是，梁启超用来解释“宪政”的“立宪政体”一词最早源于1887年黄遵宪《日本国志》。黄遵宪说：
“四月废左右院，置元老院、大审院，敕建立宪政体。”“……召集地方官以通民情、图公益，渐建立宪政体……朕亲裁之立宪政体，盖谓仿泰西制，设立国法，使官民上下分权立限，同受治于法律中也。”“开国会之说，为迟为速，彼此互争；或英或德，又彼此互争。喧哗嚣竞，哓哓未已。而朝廷之下诏，已以渐建立宪政体许之，民论其究竟不敢知矣。”[27](P·46-50)
《日本国志》1887年夏季完成后风靡中国，朝野震动。④梁启超与黄遵宪私交甚好，他通读《日本国志》并为之写了“后序”。序中称颂该书“其志深，其旨远”，还谈到此书对他的影响：“中国人寡知日本者也。黄子公度撰《日本国志》，梁启超读之，欣快咏叹黄子，乃今知日本，乃今知日本之所以强，赖黄子也。又愤责黄子曰，乃今知中国，知中国之所以弱。”梁把《后序》发表在著名的《时务报》上，加深了《日本国志》对于当时中国社会的影响[27](P·1003-1004)。而该书中提到的新名词，诸如“立宪政体”等概念，也为知识界所熟知和广泛使用。
“立宪”一词也源自黄遵宪的引介。该词最早见于1879年黄遵宪《日本杂事诗》，主要用于介绍外国政党：“曰立宪党”[28](P·38)。戊戌变法中，康有为“奏为请定立宪，开国会，以安中国”[29](P·338)。“立宪”一词在1830至1895年之间很少使用，1900年之前，使用次数也不多。1902年之后，“立宪”一词使用逐渐增多，这与《新民丛报》的创办有关。因为立宪派和革命派的辩论，1906年“立宪”一词的使用次数曾达到其最高峰[30](P·497)。
作为立宪政体简称的“宪政”一词虽然最初使用不及“立宪政体”与“立宪”广泛，但由于梁启超的使用，以及他对于清廷立宪活动的影响力，至少在1906年9月1日清廷预备立宪诏书“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政”[31](P·43)之后，“宪政”一词已成为社会上普遍使用的概念。
(三)严复：立宪是众治
将“宪政”与“民主”概念明确相对接，始于严复。1905年夏，严复应上海基督教青年会延请，作了八次讲演，明言“立宪为何事”。随后讲稿被刊登在《政艺通报》上，并被《广益丛报》等数家报刊转载，1906年又由上海商务印书馆出版单行本，改名为《政治讲义》，该书被萧公权在《中国政治思想史》中视为中国人自己撰写的第一部政治学著作，影响广泛。在这本书中，严复提出：“近者吾国方议立宪，立宪非他，即是众治。众治则不得不用从众代表一制”。
据考证，《政治讲义》是在19世纪英国剑桥大学近代史教授约翰·西莱(Sir John Seeley)的《政治科学导论》(An Introduction to Political Science)的基础上翻译、改写而成的[32]。因此，严复将“立宪”视为“众治”(民主)的观点，也就有了一些西学中用的底色。
当然，严复的“民主”思想实质是国家主义的。他虽然将立宪理解为众治，但是他的“众治”之“民”是抽象意义上的，属于“群”的范畴，而不是“个体”的概念。这与孙中山有着某种暗合。严复认为，只有把君主权改为民主权，才能使国家的权力得以充分运用，国家才能富强。史华兹认为，严复错置密尔思想的重心，以富强作为首要目标，个人自由和权利成了达致富强的工具，群体自由压倒了个人自由[33]。李泽厚认为，严复一方面以自由为体，充分地了解了个人自由的重要性，另一方面又把国家的自由、富强和救亡的目标置于个人自由之上，从而构成了严复无法解决的矛盾[34]。
(四)孙中山：“宪政”是民权实现的政治机制
孙中山的思想和梁启超、严复一脉相承，与西方宪政理念有着一定差别。基于国民性的认识，孙中山在体认“宪政”乃富强之术的基础上，采用了权能分立的学说。基于此，对于西方宪政概念所强调的限权，孙中山是根本反对的。他在对民国初年议会政治的反思，以及对西方政治制度发展的借鉴基础上提出人民有权、政府有能、权能分治的“万能政府”理论，旨在克服议会政治下行政权受到牵制而趋于软弱无能的弊端。
在此基础上，孙中山提出了他的宪政学说：宪政作为军政、训政、宪政建国三部曲的最后一个环节。
在《国民政府建国大纲》中他规划为：
国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。……建设之程序分为三期：一曰军政时期；二曰训政时期；三曰宪政时期。……宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国人民则依宪法行全国大选举。国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成[35](P·126-128)。
在《建国方略》中他更是把宪政提升为“革命”最终的目的和归宿：“第三为建设完成时期，拟在此时期施行宪政，……此宪政时期，即建设告竣之时，而革命收功之日。此革命方略之大要也。”[36](P·204-205)按照孙中山的规划，宪政时期是由人民掌握政权、政府掌握治权，由政权控制治权的时期。宪法的颁布是宪政建成的标志。当达到宪政之时，也就意味着实现了“人民主权”即民主，宪政体制下的国民大会本身就是行使直接民权的一种形式。孙中山从宪政的功能角度定义“宪政”，将“宪政”与民主(更多使用“民权”)相勾连，民权与宪政实际是一个硬币之两面，宪政就是实现民权的政治机制。对此，孙中山哲
嗣亦是“五五宪草”主要推动者之一的孙科解释道：“宪政的实施，就是民权主义的实行”，“如果宪政不能进行，则民权便无从实施，三民主义也无从实现，而所谓政治建设，也只等于一句空话了。”
但是，孙中山的民权宪政观带有一些理论和实践上的矛盾。他反对代议制，主张国民大会行使直接民权，但又搞权能分立，实际是架空了国民大会，国民大会只是一个行使国家主权的抽象载体。在20世纪40年代，如何对待孙中山的民权宪政理论，实际关系到具体宪法制度的设计思路，也关系到议会政治、代议制在中国的可行性。在野党派(包括中共)极力主张建立西方式的宪政体制，因为只有在这种政党政治的宪政体制下，他们才有享有政权与国民党抗衡的可能。
值得一提的是，孙中山的民权主义已关注到苏维埃国家政治体制，他认为西方代议政体流弊不少，他说：“近来俄国发明一种政体，这种政体，不是代议政体，是‘人民独裁’政体，……比较代议政体改良的多”[37](P·722)。这种观念与毛泽东后来的“人民民主专政”的思想暗合。而对此进一步的反思，将在后文结语部分详述。
四、典范性定义的语境及其解读：毛泽东有关“宪政”的概念
前述有关毛泽东对“宪政”的定义，不仅具有深远的历史源流，其实也具有特定的语境。1940年2月20日在延安各界人民宪政促进会成立大会上，毛泽东发表了关于宪政、宪法问题的演讲。毛泽东说：中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。宪政是什么呢？就是民主的政治。刚才吴老(即吴玉章———引者注)同志的话，我是赞成的。但是我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。它不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治；同时，也还不是苏联式的、无产阶级专政的民主政治。什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。……所以现在的宪政运动是争取尚未取得的民主，不是承认已经民主化的事实[38](P·731、P735、P736)。
这次演讲的背景是中国战时第一次宪政运动。抗战中“宪政”话语的提出，源于第三种力量的推动。日本侵华打破了国民党的威权统治。抗战初期，国民党因为要动员社会力量抗战，放松了对社会的政治控制和压制，国内政治空气较为轻松。1937年国民党中央邀请各在野党派及社会名流召开庐山座谈会，对各党合法地位初步承认。1938年3月国民党召开临时代表大会通过《抗战建国纲领》，并决议在国防参政会的基础上设立国民参政会。以国民参政会为平台，许多人阐发民主诉求，将“宪政”与抗战、民主联系起来，把矛头指向国民党的政治软肋和敏感问题———“党治”。1939年9月的国民参政会一届四次会议上，许多提案阐明了结束党治、实行宪政的必要性。蒋介石迫于政治压力不得不公开承认“总理倡导三民主义，其民权主义的最终目的，就是民主政治”，“实施宪政问题，也就是推行民主政治问题。”[39](P·1305)但他仍然坚持维持党治训政的模式不变，“在抗战没有结束以前，当然是军事第一、胜利第一，要以军政时期的工作为主，而一面积极进行训政的工作。”[40](P·429)
国民党一直调动各种资源试图牢牢把握“宪政”话语制度化的主导权，并且用各种办法将民间“宪政”呼声纳入到体制内渠道予以化解。“宪政”话语在1939、1944年分别形成两次高峰的原因，也与国民党“政府推动”有关。而此种推动的动机之一，就是要回应并消解民主的呼吁，并将体制外的民主运动吸收纳入到体制内的制宪程序当中，通过对“宪政”话语权的控制与垄断来消解民主诉求。抗战中“宪政”话语成为执政者政治动员的工具，是政治权威的一种议题建构。政治权威一方面把“宪政”与加强其领导地位联系起来，另一方面也和加强民众守法意识，维护社会秩序的论述相联系[41]。
在政府逐渐掌握“宪政”话语权之后，民间的“宪政”话语逐渐变成了一种贵族式的清谈运动。蒋介石曾对黄炎培等人说：“各方民主潮流之高涨，是抗战七八年来一种收获，惟不宜借此攻击政府，除此一点外，民主潮流越高越好”[42](P·36)对此，有史家敏锐地读出潜台词：“政府即国民党一党制政府，不能攻击政府也实质上便是不能攻击一党制，如此民主潮流越高，便越脱离民主轨道。”[42](P·36)因此，在1940至1947年中国实际存在“民主”与“宪政”两个不同的社会政治运动，“宪政”话语与“民主”话语具有时效性、背离性和场域性的特征。“宪政”话语反映了体制内知识分子的呼声，民主话语反映了体制外知识分子的诉求[43]。
在1940年代的党派关系和政治实践中，国民党一直以“主人”自居，反映到表达上就反复强调政府的“法统”。强调在承认现有体制(即当时训政体制和《约法》)的前提下，商谈其他党派参加政府的问题。为了应对“法统”，中共则提出“民主的才是合法的”，通过质疑国民政府的党治体制本身，来颠覆其所建立秩序的正当性：“本来民主主义和合法主义应当是一致的，因为国家一切的法都应当是经由民主的人民代表大会议决的，所谓合法，就是要合乎民主的决定，合乎人民的意志。……将‘法’建立在民主主义的基础上，使‘法’有民主主义的内容，决不是只问合乎旧法统或不合乎旧法统，而不问这个旧法统是法西斯的或不是法西斯的。”[44](P·79-80)
在抗战时期，因为敌后的抗日民主政府还没有为中央政府正式承认，因此有人攻击这种政府是不合法的。对此，刘少奇提出，近一百年来，争取中国的独立自主和人民的民主自由是中国革命的两大任务。敌后的抗日民主政权的正当性不在于中央政府的承认，而来源于以两大任务为宗旨本身所具有的合理性。国民党政府因为置民族存亡人民幸福于不顾，是不合法的，而在敌后建立的抗日民主政府，在实质上是最合法的[45](P·170-175)。
这种“民主”与“法统”之争不应只看作是“口水战”，这里面实际包含了政治利益和政治事实的问题：作为“主人”的国民党因为已经占据了执政者的地位，从其政治利益出发，更多的是强调维持现状，逐渐改良。但站在其他党派“客人”角度，“法统”就变成继续独裁、专制的借口。
在这种情况下，在野党如何超越清议，将“宪政”话语转化为“有饭大家吃”的民主权利(特别是参政权)诉求？中国共产党在党内发出指示，要求各级党部“积极的主动的参加与领导这一民主宪政运动，使之成为发动广大民众，实现民主政治的有力的群众运动”，要求国民政府“立刻实现人民言论、集会、结社、出版、信仰自由之民主权利，作为召集国民大会实施宪政的先决条件”。开展宪政运动的方法为“各地应成立国民宪政促进会的群众团体……迫使国民党采取比较进步的办法，同时不拒绝同各党派讨论临时折中办法，并严厉批评各种反对国民大会、反对宪政、反对民主的言论与行动”[46](P·336)。毛泽东关于“宪政就是民主政治”的论断，就是在这种语境下产生的。在同时期中共领导人吴玉章和张友渔的论著中其实都有类似表述。吴玉章在和毛泽东的同次演讲中指出：
现在我们要实行的宪政是新民主主义的宪政……首先他必须是反帝的，即抗日民族统一战线的民主。他不为一个阶级或少数资产阶级及一个政党所专有，而是各阶级、各党派、各民族、除了汉奸卖国贼而外都有平等权利的“全民性的民主”。……其次它必须是反封建、反官僚、反贪污腐化、反一切黑暗专制势力的民主，他是为了反对倒退坚持进步以求得政治光明的民主[47]。
张友渔在毛泽东演讲前一个月内即曾两次撰文提出：
什么是宪政？宪政就是民主政治。因为所谓宪政就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态[48](P·137)。
什么是宪政运动？简单说，就是要求实现立宪政治的运动。而所谓立宪政治，实质上，就是民主政治；宪政运动，也就是民主运动。我们知道，立宪政治的主要特征，是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享有的权利，负担应负担的义务。无论谁，都不许违反和超越这种规定自由行动。这无疑地，对于独裁的专制统治者，特别是封建的君主是一种限制，是一种拘束。所以，要求立宪政治的运动，也是反独裁，反专制，反封建的民主政治运动[49](P·123)。
1943年9月中国国民党十一中全会决议筹开国民大会促进宪政实施，这之后形成战时中国第二次宪政运动。1944年3月1日，毛泽东代表中央政治局在党内通知《关于宪政问题》一文中，再次表达了参加宪政运动的真实政治意图：“中央决定我党参加此种宪政运动，以期吸引一切可能的民主分子于自己周围，达到战胜日寇与建立民主国家之目的。”[50](P·100)
在民间宪政运动变成一种贵族式清谈的情况下，中共及其领导人敏锐地提出“宪政就是民主政治”，以“民主”和“宪政”相勾连，给国民党政府进行政治施压。这种将“民主”要求通过“宪政”话语管道来表达的做法，更容易得到体制内的承认，也得到其他在野党派的呼应。青年党的领袖李璜说：“民主若没有党派的合法公开地位以及公开竞选的自由权利，那就不能有真正民主，即使有也是一种形式而已，是假象而已[51](P·1294)。”左舜生等说：“但吾人所要求者，为宪政之实质，绝非宪政之空名；所期待者，在先有一适宜于宪政滋长之民主环境，而不是一纸白纸黑字之宪法[52](P·1470)。”民盟主席张澜说：“中国没有民主，就永远没有办法。中国今天需要的是真正民主[53](P·201)。”他1943年印行长篇论文《中国需要真正的民主政治》，提出“真正的民主政治”的五条标准：
(1)政治的主权，一定要在全体国民的手里，而不是在一个人手里。……(2)众人的公事，应由全体民众来直接讨论处理，此谓直接民主政治。倘若这个做不到，至少也应由全体民众推选代表，来组织议政机关，讨论国事，监督政府，以实行所谓间接民主政治。……(3)民众代表，应由民众的自由意志，直接推选，不得由一党的党部人员会同政府官吏来指定人选与圈定。……(4)地方人民及其代表之参与中央政事者，应能自由行使选举、罢免、创制、复决四权，决不可消减其权力，尤不得有利诱威胁之事。(5)一个国家，应有其根本大法，即早日颁行有关人民权利义务与政府组织权责的民主宪法[54](P·187-188)。
“宪政”与“民主”这种话语的转换，反映了中国人在引进西方知识与制度方面的实用主义态度。毛泽东对“宪政”与“民主”的互释，是政治家、社会活动家们在政治宣讲、舆论宣传中所使用的方式。“宪政”是一类“宏大话语”，这类“大词”有着极强的解释空间。毛泽东对“宪政”的定义，是在具体政治实践中的理性选择，是由社会政治运动中的具体实践所决定的，是一种话语策略。政治家利用话语技巧，试图打破概念的原有界限，利用对方的话语平台和资源来论证或解释，以达到自己的目的。在这里，毛泽东就是利用了西方“宪政”、“民主”两个概念中原有的关联性以及中国人对其认识和表达的模糊性。需要强调的是，毛泽东将“宪政”与“民主政治”相勾连，并非仅仅是一种话语斗争策略，也是一种具体的政治实践。伴随着1940年3月6日毛泽东《抗日根据地的政权问题》一文的发表，陕甘宁边区“三三制”政权的建立与运作，已将宪政是民主政治的思想落实到了具体的政权模式上[55]。
五、结语：“宪政即民主”的中国语境
由上可知，当代中国有关“宪政”概念的研究与争论，从事实及学理上都无法绕过毛泽东“宪政是民主的政治”这个典范性定义；追溯宪政学说史源流，此用语本引自近代日本的译词，经黄遵宪的引介进入中国，最早的重要定义可见诸梁启超有关“立宪君主国政体之简称”的见解，有别于国体的范畴；梁启超有意识将国体与政体两分，以减少政治改革的阻力。而严复则明确将立宪与众治相对接，惟其所谓的“民”，乃是抽象意义上的概念；此后孙中山曾在建国三阶段和民权主义的理论下，将“宪政”理解为民权(民主)实现的政治机制以及建国的目标。而毛泽东的典范性定义一方面沿承前人之源流，另一方面又以当时政治现实为基础，以实现政治利益为目的，属于一种政治话语，同时也是一种政体模式之概括。这种中国式的独特的“宪政”概念不能从西方公法学的语境中得到圆满解释，而是应看作当下政治实践和公法理论相结合的政治话语。
在西方公法学语境下，宪政与民主有很大的联系。“主权在民”即是宪政的原则之一，这表明了两者在价值追求和某些原则上的相同性，而且两者都曾借助社会契约和自然法作为其理论基础。从历史事实看，宪政乃是民主的产物，民主构成了宪政的基石。
但是，内在联系并不能表明两者不存在紧张关系。传统立宪主义以及当代成熟的宪政理论一般是围绕“控制国家权力或政府权力”这层含义来界定宪政的，这是“宪政”一词原始(经典)的含义。民主主要是提供了一种政治正当性的标准，同时也提供一种决策机制，这种决策机制在西方表现为代议制的制度框架。
民主倾向于让人民来掌握统治权以达到其目标，宪政则重视有限政府和法治之类的制度安排。民主通常建立在乐观的人性论基础之上，而宪政则建立在悲观的人性论基础之上[56](P·115)。民主与宪政之间内在的紧张关系，表现为宪政要求限制民主的权力。从这个意义上也可以说，“宪政实质上是反民主的。”[57](P·224)
在近代中国，宪政与民主落实在政治实践层面，立刻显示出内在的分歧和紧张关系。在我国，卢梭的民主思想要比洛克、密尔的自由思想影响大得多，民主的呼声要远远高过对宪法权威的追求。宪政与民主的分歧根本在于两者背后的正当性基础不同：是注重立宪的权威，还是权力的来源？卢梭式的民主强调权力的正当性来源来自人民主权与公意，而自由主义则强调宪政，旨在通过权力制衡的政治体制保障公民自由。民主派注重人民主权，相信只要权力来源于人民，政治的正当性便在其中。在民主派看来，核心问题是谁掌握权力，只要主权在民，人民掌握了政权，共和就能实现，他们重视的是国家由谁来统治。而以梁启超为代表的立宪主义者更重视的是政体，即国家如何统治，是否按照宪政的原则统治。梁启超把宪政(立宪)看作政体问题，他更关心的是权力制衡与政府管理的秩序化，因为只有宪法下的秩序才能给予政治斗争以有序的空间。宪政派认为，最高权力究竟来自哪里并不重要，重要的是立宪，权力要受到宪法和法律的限制。政治博弈的结果是“民主”压倒“宪政”，在一浪高过一浪的汹涌的民主大潮推动之下，1949年所建立的共和国并非一个以对公共权力抱持高度戒备的宪政为其制度正当性，而是以人民主权为基本观念的国家[58]。
其实，毛泽东之所以形成或接受了“宪政即民主”的定义，主要是敏锐地洞见了当时中国所存在的民主主义潮流是一种可以汲取的政治资源，用以对抗政治上的敌对力量，统合国家的各种政治势力，从而建构新的国家体制，并以民主赋予这种国家体制以正当性。但是，以民主赋予国家体制正当性，往往被理解为是一种超越法秩序的即时性政治行为，一次赋予即为完成，所以，在国家体制建构完成之后，除非民主的资源在特定的情形下仍可资利用，否则就可以安置在形式化的政治架构之上，成为无需具体化在现实的政治生活之中的图腾。这也是“宪政概念取消论”产生的观念根源之一。
有研究表明，19世纪至1919年以前“民主”的含义比较明确：一是传统含义“民之主”，二是人民支配和人民统治，三是和世袭君主制相对立的政治制度，四是民选国家最高领袖。其中第二、三种意义使用最多。但是1919年以后，对民主概念的分歧越来越大。其原因在于民国初年共和政治的失败造成共和理念(对政府权力宪政约束和作为儒家精英主义和西方代议制混合物的代表制)被否定，以及新文化运动狂飙下民主价值的重估。1919年以后的民主观念更多强调的是大众参与与人民统治，而忽视宪政的建立。人民统治意味着多数人统治，如果排除了代议制，要实现多数人统治就只有两种方式，一是由全民直接统治(文革时的大众参与与此相关)，二是由代表普遍道德价值和公共意志的政党实行专政(毛泽东的人民民主专政即源于此)。1923年以后“民主专政”在民主的多重含义中凸现出来，1940年毛泽东甚至在《新民主主义的宪政》中响亮提出：“什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。”这里的“宪政”强调的是“民主专政”，其针对的是国民党“一党专政”，但这种“民主专政”最后发展为文革中的无产阶级革命下的全面专政，实质演变为个人专制，教训则不可谓不深。
中国“宪政”话语的兴起，其底色不可能摆脱近代以来思想与制度的背景。在人民主权确立以后，更重要的是政体的制度建设，但另一方面，如何通过宪法来建立和完善宪政的机制和结构，尤其是如何在宪法规范的框架之内适当且有效地限制公共权力，以保障人民的基本权利，并由此赋予政治权力的正当性，则是中国此后无法绕开的历史课题。
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