汪玉凯:深化改革要敢于触动既得利益——建立官员财产申报制度的几点思考

选择字号:   本文共阅读 1786 次 更新时间:2009-06-04 15:23:06

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汪玉凯 (进入专栏)  

  

  [摘要]近来,关于建立官员财产申报制度的问题,引起社会各界的广泛关注。实行官员财产公开申报制度,是国际社会监督政府和官员廉洁从政的普遍做法。落实这项制度的关键,是以宪法为基础的健全法律体系及其强力实施。我国尚未能严格、系统地建立这项制度,有各种原因,其中的一个症结在于,一些官员设阻以维护其私利。我们深化改革,要敢于触动某些官员的不法利益。

   [关键词]财产申报制度;官员;反腐败;法制

  

  一

  

  中国的改革开放和现代化建设已经走过30年的不平凡历程,其间所取得的巨大成就,没有人可以怀疑。但是,有些改革之艰难,也令人困惑。其中,严格而系统性地建立官员财产申报制度,就是深化改革的应做之事。

  实行官员财产公开申报制度,是国际社会普遍采取的、监督政府及其官员是否廉洁从政的有效做法,素有“阳光法案”、“终端反腐”之称。这项制度最早起源于230多年前的瑞典。1883年,英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。

  作为杜绝和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段,官员财产申报制度,主要是通过掌控官员财产的变化情况,最为实际、最为直接地洞察官员的行为。而这样的掌控,常常是以政府活动的公开、透明为前提的。在这一过程中,社会公众扮演重要角色,成为一种强大的社会监督力量。具体来说,在严格的官员财产申报制度之下,一旦发现官员个人财产与其正常收入之间存在着差距,官员就必须作出解释与说明。如果不能提供合法所得的证据,即便没有证据证明是非法所得,也会被认定是灰色收入而给予治罪。对于那些通过一定民主程序民选出来的官员,则必须在其所选举的范围之内向社会进行公示。可见,官员财产申报制度,对于官员来说,无疑是悬在其头上的一把利剑。特别是对于那些不安分守己、敢于滥用权力的腐败官员,更是如此。

  从国际社会的经验来看,落实官员财产申报制度的关键在于具备健全的法律体系,并且进行强有力的实施。如果仔细观察,人们就会发现,凡是严格实行官员财产申报制度的国家,其财产申报制度都是以宪法或法律为基础构建起来的。其申报主体完整,涉及官员财产的范围宽泛,处罚官员的不实申报也非常严厉。

  以美国为例,在理查德·尼克松总统发生“水门事件”以前,美国虽然已经实施官员财产申报制度,但因为主要是内部申报,因此,约束官员的力度比较有限。1974年,“水门事件”爆发以后,美国掀起了一场廉政风暴,并于1978年制定了《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》)。从此,美国正式确立了官员财产申报制度。按照这项法律的要求,美国所有公职人员,只要年薪大约在5万美元以上,包括行政人员、国会议员、法官等,都必须申报个人财产。申报的期限,不仅包括任职前、任职中,甚至也包括离职后。比如,一个官员在开始任职的30天之内,必须申报本人、配偶及其所抚养子女的财产状况;在职官员和雇员,每年5月15日之前,需要申报上一个年度个人、配偶和抚养子女的财产状况;离职官员和雇员,则需在离职30天之内递交离职财产报告。同时,法律详细规定官员财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查,以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法。在美国,由于不严格执行官员财产申报制度而丢官的,大有人在。1989年,美国众议院议长詹姆士·赖特被迫辞职,起因就是违反国会有关议员财产收入的法规,包括曾经超规定赚取讲课费,而他的妻子贝蒂曾经超额收取别人赠送的礼品等。由此,赖特也成为美国建国200多年来,首位因为财产申报问题而被迫辞职的众议院议长。

  

  二

  

  这样一个能够抑制腐败的重要制度,我国却尚未系统地建立起来。在上个世纪80年代,我国有关方面就着手讨论官员财产申报制度的问题,但一直没有结果。到1994年,全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。这项立法和改革,直接涉及到一个社会群体———掌握权力的各级党政官员、特别是领导干部。1995年,中共中央颁布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,首次要求党政领导干部申报收入、接受监督,并将之作为一种制度。2000年12月,中共中央纪检委决定,要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年,中共中央纪检委和中共中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。2004年以后,围绕官员财产申报的问题,中央有关部门又在多个文件、规定中予以重申。由于整体上缺乏法律依据,不少地方的贯彻执行不很得力。

  人们看到,这几年来,一些地方积极落实官员财产申报制度,并且进行有益的探索。2008年,新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区作出决定:从2009年1月1日起,该地区率先在全国试行官员财产申报制度。有人把试行这一制度称之为“破冰之举”,同时概括出4大亮点:一是由“收入申报”扩大为“财产申报”,二是财产申报由个人扩展到家庭成员,三是申报的财产要公开接受社会监督,四是离任以后申报要延续3年。可以说,阿勒泰地区的这一“破冰之举”,对于预防腐败、建设廉洁高效的政府具有重要意义,也为我国建立和推行官员财产公开制提供了“范本”。

  社会各界对阿勒泰地区的做法给予高度关注。2009年1月,浙江省慈溪市也宣布正式开始试行官员廉情公示制,并且将全市一定级别党政官员的廉情全部公布在本单位的政务公开栏里。按照这项制度的要求,该市的700多名副局级以上的党政干部和国有企业领导人员,将公示“四类”廉情:一是被公示者的基本情况,分为本人及家庭基本情况,本人、配偶及未成年子女名下的房产、私家车拥有情况,以及出国(境)求学(定居)、经商办企业情况等8个小类;二是被公示者执行廉洁自律各项规定的情况,包括因公因私出国(境)情况、有否借婚丧嫁娶之机大操大办、收受钱财以及参与赌博等5方面情况;三是遵守廉洁从政准则的情况,分为有否利用职权职务便利或影响,为本人、配偶、子女及其配偶,以及特定关系人谋取利益等11个方面的情况;四是本人认为需要报告和说明的其他有关情况。

  大家对浙江省慈溪市在单位内部公示官员廉情的结果拭目以待。就新疆阿勒泰地区的情况看,据悉,在2009年的第一天,该地区的55名县(处)级领导干部所填报的个人财产申报表,如期在网上公示了。对此,社会的反响是积极的。

  

  三

  

  与以上类似,我国的“政企分开”和“转变政府职能”的改革,也探索了20多年。为什么“分开”和“转变”如此之艰难?确实,这又是一个我们要进一步面对的艰巨问题。早在1984年,我国就明确提出“政企分开”的改革目标。1988年,我国又提出“转变政府职能”的改革目标。一个经历了25年,一个经历了21年。但是至今,这两个问题仍然在困扰着我们。

  如果说,政企分开、转变政府职能这些带有综合性、全局性的问题,一时难以理出头绪,需要深入探索解决,那么,对于建立官员财产申报制度这样相对单一的问题,就应当抓紧实行了。实际上,在上个世纪80年代,当我们开始酝酿建立官员财产申报制度的时候,廉政问题远没有后来那样突出,官员的腐败问题在一些层面上也没有现在这样严重。按理说,一个问题越突出,就越应该下决心给予重点解决。这样一来,制度的建立和完善,相对地说,也能够更快一些。

  笔者认为,从根本上讲,不是我们这些年来开展反腐败的决心不大。人们都很清楚,一直以来、特别是党的十六大以来,党中央反腐败的力度是非常大的。仅省部级高官腐败分子就抓出几十位,也获得了社会上的广泛好评。但实事求是地说,如此大的反腐败力度,还没能非常有效地遏制腐败在一些环节上继续蔓延的势头。一个重要原因,就是因为我们没有真正建立起包括官员财产申报制度在内的一系列行之有大效的监督制度。而这一法制框架难以系统建立的一个症结,笔者认为,这自然不是简单之事,全党同志也一直在努力去做,但不是目前实行官员财产申报制度的条件不成熟,而是这一问题的背后有某些利益群体的主观阻挠。换句话说,当我们的某些改革涉及到某些官员自身的特殊利益,而这些人又掌握着制定政策和主导政策走向的权力的时候,解决有关的问题、实行有关的改革,就会变得异常艰难。这也是人民群众一再质疑的重要原因,即解决那些涉及普通民众的教育乱收费、医疗乱涨价等事项的时候,有些政府部门为什么会如此果断、快速,而涉及到官员自身特权、行政性审批、部门利益的时候,改革就变得更加困难了。

  从这个意义上说,政府自身不仅要提出改革的目标、举措,更要依靠广大民众推进改革的进程。如果我们的改革不敢触及强势利益群体,改革就很难真正深入。换句话说,我们要增强深化改革的共识,就要敢于从包括建立官员财产申报制度、消除公权私用等涉及政府及其官员自身的关键问题入手。这样才能真正提振人民群众支持改革、实行改革的信心,也才能在不当私利得到强力约束下树立起官员的良好形象。

  

  [参考文献]

  [1]温家宝.政府工作报告(2009年3月5日)[R].北京:人民出版社,2009.

  [2]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选:第3卷[C].北京:人民出版社,1993.

  [3]中共中央文献编辑委员会.江泽民文选:第2,3卷[C].北京:人民出版社,2006.

  来源:中共中央党校学报 2009.2

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