张志成:“三农”问题的实质及中国的困境

选择字号:   本文共阅读 5226 次 更新时间:2004-02-24 00:40:36

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张志成 (进入专栏)  

  

  作为传统上的农业国,“三农”问题一直是中国的经典问题。近来,随着中国经济的发展,农民工数量的急剧增加以及流动性的提高,“三农”问题,特别是农民问题日益成为论者的焦点。

  

  归结起来,除了从情感上替农民工、农民鸣不平者外(例如何清涟),真正的论者观点不外乎以下几种:一是取消户籍制度,从制度上给予农民(工)“同等”待遇(例如陆学艺等),二曰成立农民组织(包括民工组织,例如王怡、阎威等)。

  

  在笔者看来,固然从制度上创造平等的环境以及为农民(工)创造政治组织极为重要,但是,如果不能清楚地分析中国农民问题的实质,制度环境和政治组织都可能违背设计者最初的善良欲望,而成为制约中国进一步发展的因素。

  

  经典马克思主义告诉我们,生产力决定生产关系。一个制度存在如此之久,必定有它背后深刻的生产力和生产关系的原因,而如此之久的稳定,必然说明这种制度架构(政治)必然有它的合理性。我们只有找出其背后的合理性,进而剖析其合理性的因素,逐步抽掉其合理性的因素,才能最终推倒这个稳定的制度大厦而不伤及社会基础。出于“正义感”的批判固然宝贵,但是, 分析“三农”问题首先还是应该从中国农业生产发展的历史进路和现实状况来分析。

  

  博登海默认为:“农奴制度,亦即农业耕作者被束缚于土地的一种状况,在我们看来是非正义的;然而我们需要提出这样一个严肃的问题,即在一个农业耕种者可以自由流动的制度下,中世纪是否能够最大限度地实现农业生产力呢?我们还不应当忘记的是,同前者即动产奴隶(奴隶制度)相比较,农奴制在增进正义方面所代表的实是一种发展。”(博登海默:《法理学 法律哲学与法律方法》,第290页,邓正来译,中国政法大学出版社1999年1月第一版)博登海默在此所指的是历史地看,农奴制度具有合理性,因而具有法律上的正当性,所以是正义的。而他所认为的正当性的基础是“最大限度地实现农业生产力”。在这点上,与马克思主义相通的是,博登海默承认生产力与正义的正相关关系。而事实上,无论你承认与否,如果一个国家的农业制度不能够创造最大可能的生产力,那他必定不是一个好制度,或者说,是存在不下去的制度。而这种制度如果能够创造更大的生产力,无论其表面看起来多么不合理,这一制度就存在他无可辩驳的合理性。

  

  我国的农业制度延续两千年,农民一直被固定到土地上进行耕作,缺乏选择其他职业的可能与权利。这一制度是与我国农业生产力状况密不可分的。我国农业生产的特点是人均生产力低下,而亩均生产力很高。也就是说,按照人头平均,每个农民创造的农业产值很低,而如果按照面积平均,单位面积的产量很高。这一现象表明,我国农业生产产值的创造是以劳动力的投入为条件的。在资源、资本、技术、劳动力四个主要生产力因素中,劳动力的投入特别突出。从劳动力分布上看,我国目前农村劳动人口约4亿。按照总体人口平均,也就是每个农民养活三个人。去掉四亿劳动力中流动人口9千万,就地转化为工人的5千万(事实上,这两部分人口也在部分时间从事农业工作),那么农村完全从事农业劳动的人口也达到2亿6千万,平均为每个农民养活5个非农业人口。也就是说,流失一个完全从事农业生产的农民,则有5个人饿肚子。可以看出,在目前的生产力状况下,如果允许农民流动,则必然出现劳动力投入不足,在没有在资源、资本和技术投入相应增加的情况下,必然进而造成农业产出大幅下降。那么,资源、资本和技术有没有可能出现相应的投入增加呢?首先必须肯定,正是资源、资本和技术在农业生产中比例的不断提高,才使更多的农民解放出来,甚至形成了9千万的流动人口,但是,从总体上看,资源、资本和技术的投入只能是渐进的,而不会在一个很短的时期大幅提高。从资源上看:农业生产需要的资源首先是土地,然后是灌溉。我国的土地资源十分有限,人均土地资源不可能有提高的,而且随着生产的发展,非农业用地还在大幅增加,人均土地资源甚至有下降之虞。水资源的紧张更不需多言。那么资本呢?对农业的高密度资本投入是与技术进步密不可分的,没有技术的进步,资本即便充裕,也无处可投。我国在生物技术、资源利用、再利用技术等方面的进步有目共睹(例如杂交水稻),但是,从我国技术发展整体上看,技术研究开发资金投入并不足,带来的是我国整体技术水平较低,而对于产值较低的农业技术投入就更不足,因此,技术水平即便是在提高,也是一个渐进的过程。同时,农业从业者本身受教育年限低,技术水平低也是个需要逐步改变的事实。而社会整体资本不足,同时农业在社会各产业中,由于劳动力构成(资本有机构成比例)高,造成其利润率是很低的,资本不可能涌向农业。这就是目前我国农民必须被固定到土地上的原因,或者说是有限制流动的原因。因为客观地讲,农民一旦自由流动,抛弃土地,在生产力水平没有相应提高的情况下,造成的结果是饥荒、是集体自杀。

  

  那么,能否象有些学者主张的那样,使农村土地私有化,使农民自由掌握自己的财产?或许会由于土地的私有化而导致农民对土地的投入,最终可能会导致大范围的土地经营,形成美国式的农场?确实如此,如果中国农村实行土地私有化,农民自由买卖土地,在部分地区技术较为发达、农民素质较高的情况下,最终的结果会形成美国式农场,农业生产的效率会提高,技术和资本投入必然增加。但是,我们必须时刻牢记,农民问题不完全是个经济问题,农民问题同时也是个政治问题。在中国,如果实行土地私有化,不能否认部分农民会增加投入、提高技术水平,最终走向现代农民之路。但是,应该看到,多数农民必然在市场竞争中被淘汰下来。由于只有大规模经营农业,形成规模效益才能降低成本,形成市场优势,因此,土地买卖不可避免。在土地买卖的过程中,部分农民会失去土地,而失地农民在没有其他技能,无法参与城市就业的情况下,最终的政治结果是可怕的。这就是中国必须稳定农村联产承包责任制的原因。当然,不可否认,在部分发达地区(如浙江),已经具备了形成规模较大的农场、农民成为雇佣工人的条件,因此,允许部分农民转让土地经营权是必然的趋势。因此,整体上看,在农村还不能实行完全的市场经济,或者说,生产要素还不能买卖。土地、劳动力都不能成为农业生产中的流动的市场因素。

  

  当然,从另外一方面看,农民问题其实是个城市问题。尽管总体上的农村技术水平和劳动力投入状况决定了中国还不能实行自由迁徙的农民管理制度,但事实上,我国农业技术和农民在经历了50年的发展,仍然取得了巨大进步。例如,解放初小麦的产量为每亩200斤左右,而目前能达到700—800斤,甚至更多。水稻更是千斤以上。农业机械化进程也在不断加快,因此,总体上农村劳动力是富余的。即便是不讲已经解放出来的1亿4千万劳动力(城里打工和乡镇企业就业以及各种第三产业从业者),我国农村2亿到3亿真正从事农业生产的劳动力中仍然有很多是完全可以解放出来的。目前很多地区一个劳动力只有1亩左右土地,多的地区不过是10——20亩土地(新疆和东北部分地区除外),如果按照比较典型的黄淮海地区的两年三季作物的耕作方式,完全可以有50%以上的甚至到80%的劳动力能够解放出来,从事非农产业。这部分人口在1亿到2亿之间。但是,按照组织生产的基本要素分析,我们就会发现,安置如此之多的劳动力必须有充足的资源、资本以及农民本身具有一定的技术水平,而这些都是我们目前所不具备的。需要投资多少,建多少工厂来满足1亿到2亿人的就业呢?何况这些劳动人口完全都是技术水平和受教育水平比较低的劳动力呢?因此,农民问题其实是个城市问题,不是说,把农民一解放,就能够解决问题。从另外个角度看,解放初实行的剪刀差政策恰恰是解放农民的一个必经的出路。我国没有能够赶上资本原始积累的发展阶段,如何能够积聚资本?进而发展工业生产,进而吸纳更多的劳动人口(包括农村劳动人口)?从情感上同情农民是廉价的,但是,如果冷静思考这些政策,就会发现,这些政策有着不可辩驳的合理性。

  

  总之,可以看出,中国的农民问题是生产力问题,是政治问题,是城市发展问题,而不是政策问题。按照上述分析,笔者认为,如果真正大规模解放农民,对包括土地产权在内的生产要素实行市场经济的流通,在目前生产力条件下,会出现1亿到2亿没有其他技能的失地农民,其政治结果如何无须多言。事实上,我国的农业和农村制度,是“一个社会在面对因形式机会与实际机会脱节而导致的问题时,-----采取的确保基本需要的平等去补充基本权利平等的方法”。也就是说,国家无法满足真正的机会平等(即农民可以自由选择职业、进而在经济上、政治上发展自己)(同上引书,第287页),只能以分配给农民土地的方法,满足其基本需求,来保证社会的安定,进而为国家的发展创造机会,在发展的过程中逐步解决农民问题。

  

  那么,究竟如何解决农民问题呢?

  

  首先,严格控制人口,在技术水平逐步提高的前提下,逐渐改变劳动力投入比例过高的情况,逐步提高生产力,使传统型农业最终转变为现代农业。这一过程必须以逐步提高劳动力价值,促使农业经营者加大技术投入和资本投入来实现,而劳动力价值的提高必须首先减少劳动力的供应量。

  

  其次,严格控制耕地流失。这不仅是农民生活保证的需要,而且是今后土地大范围经营的需要。如果没有一定面积的耕地,不仅国家的粮食安全得不到保障,而且随着经济发展,从事农业人口减少,粮食及其他农产品价格的不断提高,耕地的价值和价格会不断增加,而如果由于耕地的减少,使耕地价格过高,通过农业生产难以收回投资的话,投资者就很难将资金投入农业生产,而会千方百计利用耕地从事其他非农业生产以收回投资,进一步减少耕地棉地,陷入恶性循环。这就使得国家粮食安全得不到保障。应该指出,如果单位面积耕地上进行非农业生产的利润高于农业生产所产生的利润,按照市场经济的观点,应该利用耕地从事其他生产活动,但是,在我国存在粮食安全的客观问题,就是以10亿计的人口规模是不可能依赖国外进口粮食来满足供给的,因此,我国耕地面积必须有个低线,当然,这个低线是随着技术进步不断调整的。随着粮食亩产的提高,耕地面积可以不断缩小。

  

  再次,实行有限制的人口流动措施。随着农业生产技术的提高,富余劳动力不断增加,部分农民已经在城市找到了职业,他们渴望自由流动。因此,法律和政策必须反映他们这种要求。但是,基于前述原因,为了保证粮食和农业产品的供应,离开土地的农民必须保证土地不能撂荒。所谓限制,就是必须实行农民所承包土地不能撂荒的限制政策。

  

  复次,相应地,由于农民离开土地进城,事实上没有能力保证自己的土地耕作问题,因此,应该实行有限制的土地使用权流转制度。即,进程农民可以将自己的土地转包给他人,又不离开乡土的农业从业者经营,最终逐步实行规模化经营。

  

  应该指出的是,必须注意,农民进城成为其他行业从业者,最终成为城市人的过程中,承担着土地耕作的义务,同时也享受承包土地的权利。土地承包作为义务的同时,事实上也是农民的社会保障,是保障农民不会挨饿的基本条件。但是,如果农民长期进城,土地长期转包,说明他完全具备了放弃土地承包作为保障和权利的条件,这时就应该在政策上对他的身份进行重新确认。例如,某个农民将自己承包土地长期(例如5 年以上)转包,在城市从业,这时,就应该认为,农民已经转化为居民,他已经没必要享受土地作为生活保障的必要条件,可以由农民本身提出请求,放弃土地承包的权利,也不再承担土地耕作的义务,而成为真正的、完全的城市居民。因此,有限制的人口流动和有限制的土地流转是一个问题的两个方面,是密不可分的。

  

  另外,实行公司加农户式的农场化。由于农民个体经营,其进入市场,掌握市场信息是极为困难的。同时,由于个体经营方式,很难做到标准化、规范化经营,并且根本不能实现规模化效益和产品配套优势。因此,在中国,最具有可能的是公司订单式生产。即由进行农业产品深加工的企业直接与农户签定生产合同,技术指导、信息发布由公司承担,农民只负责按照订单生产,风险分担。通过这种方式,使农户直接进入产业链条,而不再是个体的、信息不对称的零散的生产方式。同时,公司提供的技术也使农民规模化、规范化生产成为可能。改变那种麦当劳甚至在中国找不到合格的马铃薯供应的局面。这种生产方式仍然以各个农户为生产单位,但却整合了资源,分担了农民的风险。

  

  还有,必须实行农产品的期货制度。中国个体农户几乎没有承担经营风险的能力,价格的略微变动都可能是致命的。因此,在实行公司加农户的定单式生产的前提下,使所有农产品成为期货,在期货市场上流通,就会使农业生产的风险最终由公司、农户、期货持有者三方承担,把风险消解于无形。

  

  最后,在政治制度上和政策上培育农业发展。随着经济发展、机构改革的逐步展开和市场经济的深入,乡级政府承担的计划生育、农业技术推广、乡村教育功能逐步消解,完全具备了撤销的条件。随着土地30年一包的政策推行,农民在人口增加不能增加土地承包面积的情况下,生育热情逐步下降,而如果实行公司加农户生产,则技术推广功能完全可以由市场因素调整。乡村教育的经费目前已经由县级财政负担,因此,乡级政府已经没有存在的必要。乡级政府的撤销不仅是减轻了农民负担,而且会突出农民自治组织的重要性,培育农民的民主意识,为将来的社会民主化创造条件。响应地,完全取消农业税收就成为可能。目前从全国来看,农业税收占的价值比例很低(但重要性很高,粮食储备),而农户承担的各种地方捐税很高。乡级政府取消后,就没有了加捐加税的主体,国家可以通过在期货市场上采购粮食的方式进行粮食储备,农民就没有任何负担,其从事农业生产的积极性会大大提高。甚至会刺激民间资本进入农业生产领域。另外,农村和农民教育政策必须改变为职业教育为主,精英教育为辅的体制。目前乡村教育的结果是,如果考不上大学,最终连耕地都不会,是失败的教育。因此,农村中学应该以职业教育为主,培养至少一种技能,包括农业技能、工业技能、服务产业技能等,逐步提高农民教育水平,培养高级技术工人。

  

  发展农业的根本大计在于发展城市。中国农村问题的核心在于城市吸纳不了数量如此众多的农村就业人口,因此,发展城市,尤其是在发展高技术的同时,发展劳动密集型产业,是解决农村问题的根本。

  

  在三农问题上必须要避免的两个问题是,一是不顾生产力发展状况,给予农民流动自由,最终不仅导致粮食安全问题,也会导致政治问题。二是土地私有化。如果不避免土地私有化,在目前生产力的条件下,很快就会导致土地集中,农民雇农化,以及大量无产者的出现,最终导致的是社会大崩溃。

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