樊鹏 易君健:地方分权、社会犯罪与国家强制能力增长

——基于改革时期中国公安财政经费发展的实证分析
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樊鹏   易君健  

  

  摘要:国家强制能力是现代国家能力的一个重要方面,以警察为代表的国家强制能力变化可以反映到政府财政方面。改革时期,中国公安警察实施了以财政分权为主要特征的制度安排。以地方公安财政经费支出作为一项衡量指标,可以发现在分权制度安排下,无论是历时比较还是地区间比较,国家强制能力均出现了显著的变化。为了解释这一变化,本研究使用双向固定效应模型的回归分析方法对1988-2004年中国各省公安财政经费面板数据进行了分析。结果显示,地方犯罪率变化可以解释分权机制下国家强制力量的发展,在犯罪率相同的情况下,经济程度较高的地区以及外来人口比例较高的地区强制能力增长的幅度越大。本研究意味着,围绕转型期中国国家强制能力的发展,分权有利于国家机器的灵活性,同时地方强制能力发展也反映了社会条件的变化与客观形势的需要。

  关键词:分权;公安;财政

  *樊鹏,中国社会科学院政治学研究所助理研究员,E-mail: fanpenghk@gmail.com,联系地址:北京市建国门内大街5号中国社会科学院政治学所,邮编:100732。易君健,香港中文大学经济系博士候选人,浙江大学劳动保障与公共政策研究中心研究人员,E-mail: Jack.cuhk@gmail.com,联系地址:香港新界沙田香港中文大学经济系。感谢香港中文大学王绍光教授、李连江教授、复旦大学中国经济研究中心张军教授的指导与建议;樊鹏感谢教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国传统政治文化的现代化研究”(批准号:05JJD71003)的资助。

  

  一、引言

  

  二十世纪七十年代末启动的改革深刻改变了中国的经济与社会结构,国家统治的任务随之发生重大转移。有学者指出,转型期国家面临的最直接挑战在于社会犯罪率的上升与不稳定因素的增加,并已给国家治理施加了严峻的考验(胡联合,2006)。然而,社会科学研究将过多的笔墨放在了讨论不安定因素的变化,而忽略了国家机器本身受外部条件影响可能出现的调整。事实上,随着社会转型的发生,国家进行强制控制与统治的职能也出现了相应的变化。从国家强制能力发展的角度研究这一过程发生发展的逻辑与机制,对于理解转型期中国国家统治职能的变化具有重要意义。

  在中国,公安警察是国家强制能力的主体,也是一项基本的国家制度,国家通过公安队伍实施对社会的强制控制并保证法律的执行。改革开放以来,以公安为代表的国家强制能力发展,主要实行了以高度分权为特征的制度安排。中国公安的体制特征,通常被概括为"统一领导,分级管理"、"条块结合,以块为主",这一体制安排,在理论上赋予上级公安机关对下级业务部门统一的领导权,但是同时赋予地方党委与政府对同级公安机关财政与人事的第一领导权。在改革之前的毛泽东时期,中国公安的人事管理、财政管理以及组织机构的管理权几经调整与变更,但是"以块为主"的基本体制一直得以延续(公安部政治部与人事训练部,1997)。改革开放以后,中国的公安体制呈现出更进一步向下分权的趋势,无论是人事管理、经费保障还是基层警察机构管理的权力,都在事实上向地方层次(一直放权到省、市、县/市辖区)进一步下放,强化了长期以来以分权为特征的公安体制。

  熊彼特曾提出,政府所有的功能都需要财政支撑,政府的所有行为都会反映到财政上。因此改革时期以公安为代表的国家强制能力发展,可以反映到政府的公安财政开支方面。事实上,在改革时期的公安制度安排中,以财政分权最为彻底。改革以来,我国实行的是"分级保障、分级管理"的财政管理体制,虽然1995年颁布的《人民警察法》规定:"人民警察的经费按照事权划分的原则,分别列入中央和地方财政预算"(第37条),但是在实际工作中,公安财政经费中间最主要的人员经费、基本建设投资以及地方公安业务经费均由地方同级财政负担。1996年全国公安计划财务会议召开,会议提出了要建立中央对地方、上级对下级的公安财政补助制度,但是这次会议之后,上级财政对地方公安的补助机制主要集合在重大项目建设方面,而公安财政中间最大的两块人头费与业务费仍然由地方承担。

  公安财政分权制度的安排,受到中央财政能力不足的影响,改革初期中央无力建立财政分摊的保障机制。但这一制度安排也可能反映了我国行政体制分权的历史传统,早在毛泽东时期,与当时其他社会主义国家警察体制比较,我国公安的体制就显示出明显分权的特征,统治的重心在地方党委的领导。高度放权的传统在改革以后得以继续强化,也受到转型压力的影响,在中央财政能力不足的情况下,通过强制领域的分权,借以调动地方资源,回应基层社会的变动、分散风险。Tony Saich(2006)曾提出,改革时期的中国,通过有意识地下放某些决策权,使地方可以灵活运用自身的机制,为政府功能的发挥增加必要的资金,使水平方向的行政在社会生活中的影响得以加强。在这个意义上,国家强制领域的制度安排,是改革时期中国整体行政结构分权化发展的一个缩影。

  在分权的制度安排下,以公安财政为代表的国家强制能力发生了显著的变化。通常而言,国家为实施强制控制从社会经济发展中汲取财政资源的规模、地方警察开支占地方财政总开支的比重,以及地方人均实际警察开支的水平等几项具体的指标,均可以反映国家强制能力发展的一般状况。基于可获得的政府公开数据,图1是1988-2004年中国各省公安财政经费支出——各县(包括市辖区)、市及省级公安财政经费开支总和——占地方GDP 的比例走势图,显示出改革以来国家整体强制能力有显著发展,各省这一指标均有不同程度的上升,而其平均水平则从低于4‰发展至改革后期接近7‰,这说明国家为实施强制控制从社会经济增长中汲取的资源总量有大幅度提高。图2是1988-2004年间中国各省公安财政经费支出占相应地方财政总开支比重的走势图,总体上,这一指标持续上升但是从一些省的情况看存在明显的周期性,一方面,它显示在不同时期地方财政资源的侧重点可能存在差异,另一方面,强制职能在地方财政支出大盘中的地位越来越高,地方财政将更多的公共资源投放在强制领域,国家进行强制控制与法律实施的力度持续增强。

  改革时期的国家强制能力,不仅出现整体的增长,而且在分权制度安排下,各地方强制能力的发展,也随时间逐渐呈现差异化发展的格局。图3是1988-2004年间各省人均实际公安财政经费支出水平比较,这一指标是根据地方人口水平人均公安财政经费的开支,同时按照同年(2000年)价格进行了调整。该图说明,地方政府在强制功能发挥方面地区间人均财政投入的差异在逐年加大。图4是1988-2004年间各省公安财政经费开支占地方财政总开支的比重的地区间分布比较,从图中可见,地方公安财政经费开支比重呈现逐步分化的状态,各省之间的离散程度越来越高。另外,如果按照比重的高低程度来划分,高比重的省份在80年代与90年代初期主要分布在内陆地区,而90年代中期以后逐渐转移到了沿海省份(樊鹏,2008)。

  总之,改革时期以公安财政为代表的国家强制能力,无论是历时的观察,还是地区间的比较,均出现了显著的变化与趋异,这反映了分权的制度安排对于国家机器灵活性产生了正面影响。然而,在这种灵活性的背后,什么因素可以解释国家强制能力的变化与发展,或者说,国家强制能力发展变化回应的具体内容是什么?这构成了本研究的中心问题。文章第二部分将介绍文献中有关国家强制增长的理论模型,在此基础上提出自己的理论分析框架与可能的解释变量。第三部分,将根据中国的省级财政面板数据,对自己的理论假设进行检验。最后一部分,为结论。

  

  二、解释强制能力的变化:文献回顾与理论框架的构建

  

  使用社会科学的方法与理论模型研究警察力量的发展,最早出现在上世纪六七十年代的美国。经历了二十世纪上半叶几十年持续的工业化发展以后,美国各地区尤其是城市地区警察力量出现了较大的发展,社会科学家将以警察为代表的国家强制控制的变化,视为理解国家统治职能与基础权力结构发展的重要依据。

  最初,对警察力量发展进行的理论研究,旨在指导美国城市警察财政经费预算制定的实践。Hirsch(1959)认为,警察作为国家公共服务的机构,属于"横向整合性服务"(horizontally integrated services),即警察工作的特点决定了在人口与辖区面积固定的情况下,经费投入存在效用递减的规律。因此,警察财政经费支出被认为是由总人口、人口密度、辖区内的道路长度,以及其它一些反映警察服务地区的条件与警察服务质量等因素的指标决定。尽管Hirsch的研究属于规范性的,但是他仍然被认为是最早对警察力量发展提出解释性理论的人,后来的学者则延伸了他的基本解释框架。为了解释警察财政经费支出的变化,六七十年代的学者们找到了更多解释变量。Brazer(1959),Bahl(1968)与Weicher(1970)等人在有关城市公共财政的研究中,试图寻找更多新的变量来解释警察财政经费的变化。其中,Weicher 假设警察的支出可能受到包括城市大小、财政税收能力、政治分裂的程度等因素的影响。他使用了1960年美国各城市的数据,检验了居民收入、失业率、人口密度、非白人人口比例等22项变量对警察财政经费的影响。

  衡量警察力量,除了早期研究中常使用的警察财政经费外,警察人员的数量——通常使用每万人口的警察人数——也是一项重要的指标,由于大部分警察财政经费用于人员支出,因此可以用这两项指标中的其中一项作为警察力量的代表(Bayley,1985)。迄今为止,围绕如何解释警察力量的发展,主要出现了四类相互竞争的理论模型:威胁理论、公共选择理论、冲突理论以及组织制约理论。

  "威胁理论"主要发源自美国黑人人口比重较大或黑人人口犯罪较严重的城市地区,这一理论假设,少数族群人口的变化以及少数族群人口的犯罪,可能会直接或间接影响警察力量的发展。"威胁理论"常使用的解释变量包括少数族群人口比例、少数族群犯罪率等。比如Jackson (1989)的研究,使用了美国14个城市1970-80间的数据分析,将总的人均警察财政经费支出(Total per capitaexpenditure for police)作为警察力量的代理指标,说明了少数族群人口比例以及少数族群的犯罪是解释美国警察力量发展的重要因素。Chamlin (1990)分析了芝加哥地区1905-58年间的数据,结果显示黑人人口比例对警察财政经费开支有正面的影响,芝加哥地区黑人人口的比例每增加1%,政府在警察方面的开支将相应增加16,000美元。Sever (2001)则选取了美国1990年人口总数高于25,000的1,083个城市以及1980年人口总数高于100,000的114个城市两年的跨地区截面数据,同样将人均警察财政经费作为代理指标,结果发现,在控制犯罪率、税收等因素的前提下,只有黑人人口的比例对警察力量的增长具有的非线性的积极影响,其他少数族裔的人口比例并没有这种作用。

  "公共选择"理论模型则以政治多元论与共识论来解释警察力量增长。根据Pyle(1983)建立的经济学模型,犯罪与犯罪控制是相互决定的。当犯罪控制的水平下降时,社会犯罪的成本降低,犯罪率随之上升。随着犯罪率上升,公众出于安全与自我利益的考虑,会通过投票影响政府的议程与政策,试图通过增加公共资源强化犯罪控制,而政府基于合法性追求或选举需要,会对公众需求做出回应,随之分配更多的经费给警察机构。如果这一逻辑成立,那么具有长期高犯罪率的国家应该比低犯罪率的国家产生更多的警察。Wilson和Boland(1976)基于美国35个城市数据的研究发现,犯罪率对于美国各城市每万人口警察数量的增长有积极的影响,由于更多的人员意味着更多的经费开支,因此逻辑上犯罪率对警察财政经费有正面影响。然而,Lizotte (1982)等人对芝加哥地区1947-70年警察财政经费的研究,Loftin与McDowall(1986)对底特律市警察1928-76年警察财政经费的研究,以及Jones (1974)对美国1950-68年155个城市警察财政经费数据的分析,结果均表明警察财政经费预算并不反映犯罪率的变化。当然这些结论只是基于他们所使用的研究数据所代表的具体时间与空间,(点击此处阅读下一页)



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文章来源:《世界经济文汇》2009年第2期,第99-120页

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