程美东:突发事件的应对与和谐社会的构建[1]

选择字号:   本文共阅读 4534 次 更新时间:2009-04-15 10:56:24

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程美东 (进入专栏)  

  

  【内容提要】本文主要论述了三个问题:一、突发事件的危害性。突发事件是目前影响中国社会稳定、制约社会发展的最重要的因素之一,其给国家造成的损失目前已占中国GDP 的6%;二、对改革开放前后中国共产党和中国政府应对突发事件历史的简单回顾和思考;三、关于应对突发事件与建构和谐社会关系的若干思考。各级有关部门必须要建立相应的预防制度,建立起相关问题的资料库,要建构起完善的法律体系,要允许新闻媒体的客观报道,要提高领导干部应对突发事件的能力。

  

  【关键词】和谐社会 突发事件 执政能力 中国共产党

  

  一、突发事件释义

  

  什么是突发事件?目前国内学术界对突发事件的理解大同小异,有的认为是危及人民生命财产的重大恶性事故;有的认为是系统的行为出现异常情况而发生的一类无秩序的意外事件,有的认为是指超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件,有的认为是指突然发生,并呈现出异常状态、大众对此缺乏思想准备却普遍予以关注的新闻事件。[2]2006年公布的《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件作了这样的定义:指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。这里所讲的突发公共事件,事实上就是学术视野里的突发事件。因为我们所研究的突发事件基本上是对社会正常的生活秩序产生过一定影响的事件,如果某种事件虽然其发生的方式具有突发性,但对在地球上的人类的正常生产、生活毫无影响,自然就不能纳入我们现在这个语境中的突发事件范畴。在国外,一般将之称为危机(crisis)。

  综合学术界对突发事件的不同定义,我们可以看出突发事件有如下的一些特征:第一,发生的突然性、不可预料性;第二,后果的严重性;第三,应对的艰难性;第四,一定范围的社会性。突发事件的种类,按其性质来说,大致可以分为自然突发事件和社会突发事件两大类。《国家突发公共事件总体应急预案》将其细化为四类:⑴自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等; ⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等; ⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件; ⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。这个预案没有将政治生活领域里发生的一些突发问题纳入到突发事件的范畴,但在实际生活中这个领域的突发事件往往更加引人注目、影响更大,像农民上访、工人罢工、学生罢课等等。

  在过去的长时期里,中国政府对于突发事件在整体上没有形成全面的理论认识,也缺乏系统周密的明确性应对方案。2003年的非典事件使得中国政府和学术界都认识到系统地构建突发事件理论的紧迫性、必要性,突发事件陡然映入学术研究的视野。但目前中国学术界在该领域的研究无论是理论框架还是材料的收集整理都处于启蒙的阶段,大量艰辛的工作需要人们去做。

  

  二、突发事件是目前中国影响社会稳定、制约社会发展的重要因素之一

  

  国每年因突发公共事件造成的损失惊人。据有关资料显示:2003年,中国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元,共计达6500亿元人民币,相当于损失中国GDP的6%。2004年,全国发生各类突发事件561万起,造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失达到4550亿元以上。[3]

  中国的安全生产中的突发事故频繁。据国家安全生产监督管理总局局长李毅中的介绍,2004年全国因为各类事故死亡13.67万人,伤残70多万人,如果加上职业危害的话,一年就有近百万的家庭因为安全生产事故造成了不幸。2004年中国GDP13.6万亿元,1亿GDP死亡1个人,是美国的20倍;全国人口不算港澳台共13.2亿人,一万居民里要死一个人,是美国的2.6倍。道路交通事故的死亡人数10.6万人,万车死亡率10人,是美国的6倍,是日本的10倍。2004年,一次死亡10人以上的特大事故,全国129起;一次死亡30人以上的特别重大事故有14起。事故的损失据统计全年是2500亿,占了GDP的2%。[4]

  而大量的群体性事件更是不计其数,其造成的损失更是不可估量。仅四川眉山市自2000年——2005年50人以上的群体性事件就有722起,2000年为173起,其中2001年197起,2002年202起,2003年为79起,2004年为54起,造成的损失达数亿元。[5]2005年1至7月份,广东省劳动部门处理过的群体性突发事件达540宗,涉及人数5.73万人[⑥]。至于那些规模较大的事件,像1988年的抢购风潮和上海甲肝流行、1989年拉萨的“三.五”骚乱、20世纪90年代的股市风波、1989年上海的“性风俗”事件,到底给我们造成了多大的损失,实在是无法统计。有人估算,1994年发生在成都的“脑筋急转弯”宗教事件,给我们国家造成的直接经济损失就达到12亿人民币。

  大量的突发事件的不断产生,会使得生活在其中的民众产发生不安全感,进而对政府和社会产生不信任感,更会影响一个国家在世界的形象。当今,中国正处于一种转型期,社会公平失衡,民主法制欠缺,道德伦理重构,社会分层加快,社会问题逐渐加重。这些问题将有不少会以这样或那样的程度不同的突发事件方式表现出来,会成为影响社会和谐稳定的基本因素。党和政府会必须要对该问题加以高度的重视,超前性地加以研究,超前性地加以预防,真正地做到“防患于未然”。只有如此,我们的和谐社会发展战略才不至于落空。

  

  三、关于改革开放以来中国共产党和中国政府应对突发事件的简单历史回顾

  

  改革开放以前的的近30年,中国政府关于突发事件关注的焦点主要集中在政治问题上,像1950年朝朝鲜战争的爆发、1956年的波匈事件、1956年前后的农民退社和工人罢工事件、1962年塔城事件、九一三事件、天安门事件等,而对于其它方面的突发事件大都限于部门行业正常的管理事务范畴,对这类问题无论是在理论认识上还是实际操作中都缺乏相应的系统而独特的应对机制。这就造成了该时期中国政府在应对突发事件时的指导性理论基本限于敌我矛盾和人民内部矛盾的水平,对于相关的生产安全、交通安全、自然灾害中所出现的突发事件也多从政治稳定的角度去处理善后事宜,处理的方式也多是由所在地的主管单位决定,缺乏法律的手段,缺乏运用心理学、社会学等综合学科知识来处理问题,那种快刀斩乱麻的处理方式虽保证了效率,却容易失去公平,容易留下后遗症。

  1960年5月9日,山西大同老白洞煤矿发生了共和国历史上死亡最多的一次矿难事故——死亡682人。这次事故的根本原因是大跃进高潮中不讲科学规律、不按规章制度管理,但有关领导部门却郑重其事地将阶级斗争列为其发生的主要原因:“……没有政治挂帅,这是当前工作的主要危险,也是事故发生的根本原因。……企业的领导干部在分析事故发生原因时,缺乏政治观点,很少有人甚至没有人从敌人的破坏上考虑问题;没有从政治上去追查原因,而局限于自然事故和责任事故范围内,甚至单纯地从技术着眼。例如,这个矿今年发生的48起事故都按责任事故处理了,有的很大程度是敌人破坏的,便也按责任事故处理了。这就麻痹了自己,掩盖了敌人的破坏活动,使革命事业遭受损失,实际上这是取消阶级斗争的反映。”事故发生后,该矿开展了轰轰烈烈的“反事故抓敌人运动”,以大鸣大放大揭发为主,以便“充分树立群众中的先进面,分化中间、改造落后、孤立反革命和坏分子。”在对该事故的处理过程中,光确定批判和斗争的人员就达709名,撤换干部398人,对673个五管部位逐一进行审查调整,调离了“不纯”人员462人。[7]这个事件的处理结果,就鲜明地反映出改革开放前中国共产党处理突发事件的主导思想、基本原则。

  当然,总体上来说,改革开放前的中国,由于生产规模的狭小,社会化程度不高,再加上高度集中的管理模式和高度平均的分配模式极大地约束了人们利益冲突的可能性,还有城乡的高度分割,使得这个时期无论是安全生产方面 还是利益分配方面而引起的群体性事件,从绝对数量上来说,比改革开放后的突发事件的确要少的多。而且,由于政府对社会舆论控制的严密和信息交通、地域交通的落后,使得民众对突发事件的了解渠道非常狭窄,也给人们造成了该时期突发事件稀少的印象。事实上,这个时期中国的突发事件也时有发生(文革时期还属例外),因为毕竟中国地域广阔、人口众多。但由于前述原因,当时缺乏机构和部门去做这方面的系统的资料统计、整理工作,使得后人在这个问题的研究上缺乏系统、全面的资料。

  改革开放以来,由于经济建设的突飞猛进,社会思想的活跃,利益格局的重新布划,地区发展的不平衡,突发事件的发生率自然比此前要大得多了。这个时期突发事件发生在政治、经济、文化、外交、军事等各个领域。比较突出的问题,有三农问题,国企改革问题,学潮问题,安全生产、生活问题,公共卫生问题,其中最突出的就是群体性事件和安全生产、生活问题。我在作本课题的调研时,一些基层党政官员告诉我,在1980年代,当地的群体性突发事件很少,主要是自然灾害。进入1990年代以后,群体性突发事件的发生率一度有逐年上升的趋势,在信访部门和政府办公地点上访、静坐、聚集的人是络绎不绝。我跟他们说,这些民众上告的行为还不能简单地说就是突发事件,倒可以说是常发事件,但它们完全可以转化为突发事件,它们往往是突发事件的前兆。从这个意义上看,群体性事件与突发事件有着密切的关联。安全生产方面的事故是近几年来社会各界和政府关注的焦点问题,但不能简单地认为是现在才出现的,过去没有。我到一个大型煤矿企业调研时发现,它们这10年来安全事故发生率是越来越少,我向他们咨询了他们所熟悉的其他矿企这方面的情况,基本情况与他们差不多。可为什么给人的感觉是现在矿难成堆,过去则相对平稳呢?原因恐怕与2000年以后国家允许媒体公开报道矿山生产事故有关,与网络的越来越普及有关。80年代很多的小煤窑发生了事故,地方当局简单地作些赔偿就算了事,瞒报、不报、虚报、谎报的现象十分普遍,外界却对此不甚了了。从这个角度来看,应当说比较过去是一个巨大的进步。

  改革开放以来中国突发事件的出现呈现出以下的特点:

  第一,经济危害性越来越大。如自然灾害所造成的损失而论,按1990年的不变价格计算,1950年代为480亿元,1960年代为570亿元,1970年代为690亿元,1980年代为690亿元,1990年代为1000亿元,2005年,全国自然灾害所造成的直接经济损失达2042亿元。国家经贸委等单位1999年开始的《安全生产与经济发展关系》课题的研究结果显示,自1999年前后的几年里,中国每年所发生的各类安全事故所造成的直接损失接近1000亿元,加上间接损失则接近2000多亿元。[8]

  第二,群体性事件呈持续增长的趋势。从1993年到2003年间,中国群体性事件数量已由1万起增加到6万起,参与人数也由约73万人增加到约307万人[9]。据《瞭望东方周刊》透露,仅2002年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间,到北京市委门前上访的人员达1.9万人次,群体上访达347批;到中纪委门前上访的人员达1万多人次,群体上访453批,平均每天达100多人,最多一天达到152人,创了改革开放以来的历史新高。[10] 群体性事件多缘于经济利益纠纷而引起,虽不完全等同于对抗性的突发事件,但其中的一些事件如果得不到妥善有效的处理,那么就既有可能演变为对抗性的社会性突发事件。从这个意义上来看,群体性事件是严格意义上突发事件的前兆,党和政府决可以小觑。

  第三,涉及边疆稳定、部分地区民族宗教问题的突发事件从公开的数字来看有明显上升的趋势。涉及中国边疆稳定的有如下重点地区:新疆、西藏、云南、东北、南沙群岛,其中新疆、西藏问题较为突出。新疆自1990-2000年6月,(点击此处阅读下一页)

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