于建嵘:人民公社的权力结构和乡村秩序

————从地方政治制度史得出的结论
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于建嵘 (进入专栏)  

  

  内容提要

  本文通过对湖南部分县市政治制度史的实证性研究后认为,人民公社时期政社合一体制是在国家主导下产生的高度集权的乡村控制体制,它通过对社会经济生活的统辖而实现了对乡村社会政治及其它一切领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力,也从根本上破坏了乡村社会秩序的基础,产生了灾难性的社会后果。这种体制产生的原因是多方面的,其中最主要的则是,国家无视传统社会秩序对乡村社会发展的巨大影响力,而无限度地扩大了国家主导乡村社会的范围并错误地选择了发挥作用的方式。

  关键词

  政社合一;乡村动员;国家能力;有限主导

  On the Power Structure of People' Commune and Social Order in Countryside __ A Conclusion from the History of Regional Political Constitution

  Based on the positive study on Political Constitution of some counties in Hunan province, this paper considers the administrative system in the period of people' commune was a high concentration of state power, which realized the overall control of every field in countryside, and enhanced the mobilization ability of state. But the system also destroyed the base of social order in countryside and caused badly consequence. There are many reasons in forming the system, but the best major is the state didn't respect the effects of traditional order in countryside, expanded the control ranges of state power boundlessly, and select a wrong method.

  

  Key words: combination of politics and society, state mobilization in countryside, ability of state, limit control

  

  如何处理国家与乡村社会的关系,是有关国家现代化、乡村秩序稳定和社会发展的核心问题。许多研究者认为,象中国这样一个以农耕经济为主体的后发展的民族国家,不可能完成西方社会那样一个由乡村社会向工业社会的自然转型,只有将乡村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,以政治发展来推动社会发展,才能获得国家现代化的经济和政治资源。因此,政府要在乡村发展中扮演主导性角色。 但是,对于国家的这种主导作用能否实现和如何实现,则有两种完全不同的观点,一种观点认为,自晚清至民国以来,国家行政权力就在不断地深入乡村社会,但由于乡村社会政治和经济状况及文化传统,国家主导乡村社会的各种努力均受到了一定的制约,表现为有限主导模型。 另一种观点则认为,新中国成立之后,摧毁了封建的乡村社会秩序,农村社会与国家之间建立了新的联系。特别是人民公社政社合一体制建立,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,国家及乡村干部通过各种方式实现了对乡村社会权力的垄断。这表明,处于转型期的民族国家完全有能力深入到乡村社会之中,实现对乡村社会的行政控制和社会动员。

  为了研究这一问题,1999年5月至2001年6月,我怀着对革命先辈的崇敬之情,沿着毛泽东当年进行湖南农民运动考察之路,进行了为期二年多的农村社会调查。 本文是在对湖南的湘潭、湘乡、衡山、醴陵、长沙五县(以下简称五县)近代以来乡村治理方式演变和权力结构的变迁进行考察和研究的基础上,从政治社会学的角度,对人民公社政社合一体制生成的基础和绩效进行的实证性评论,试图为理解国家的乡村社会制度安排及目标取向与乡村秩序及乡村传统之间的相互关系提供个案事实和分析框架。

  

  (一)

  

  人民公社的政社合一体制,实际上是在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。

  1958年8月,中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》,9月,衡山县推行人民公社化运动,撤乡、镇并大社,以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权,农业生产合作社改称生产大队。未及半月,即将全县977个高级农业生产合作社合并为21个“工农商学兵五位一体”的人民公社。 人民公社设立了管理委员会,下辖若干工作部,设社长、副社长、秘书和各部部长。人民公社下辖生产大队,成立大队管理委员会,设大队长、副大队长、秘书(有的由会计兼任)、保管员、出纳员、民兵队长、治保主任和妇代会主任。公社干部为国家干部,大队干部一般都脱产或不脱产的村民担任。大队下辖生产队,设立队务委员会,选举队长、副队长、妇女副队长、会计(兼记工员)、保管员。1961年8月~1968年2月,衡山缩小公社规模,恢复区的建制。区的行政机关仍为区公所,全县设8个区,下辖56个公社和2个镇。为县人民委员会的派出机构,设区长、副区长、秘书、会计事务、公安特派员、生产助理、财粮助理和妇女主任等。公社则撤销各工作部,设农水委员、工交财贸委员、武装部长、公安员、会计等。1967年,区、公社行政机关受到“文化大革命”冲击瘫痪。1968年,全县各区成立革命领导小组,设组长、副组长、政工、群工、人民保卫、武装、民政等干部。公社成立革命委员会,设主任、副主任、政工、群工、武装、人民保卫、民政、秘书等干部。大队也成立革命委员会,设主任、副主任和委员。生产队增设政治指导员(后改称政治队长)。由人民公社革命委员会取代人民公社管理委员会,公社革委会由主任1人、副主任、委员若干人组成。下设办事、政工、生产指挥、人民保卫4个组。1981年7月,撤销公社革命委员会,恢复了区公所建制和公社的管理委员会,大队也恢复管理会员会。湘乡、湘潭、长沙和醴陵等县的情况也大致如此。

  根据《人民公社条例(六十条)》规定,人民公社实行的政社合一体制,是指公社管理委员会,在行政上,就是乡人民委员会(即乡人民政府),受县人民委员会(即县人民政府)和县人民委员会派出机关的领导。在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面,行使乡人民委员会的职权。公社的社长,就是乡长。1958年12月,中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》也指出:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构,一般可以分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位,盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位”。 在实际运作中,人民公社管理了本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等一切事宜。它既是农村基层政政权机关,又是农村经济单位。在公社早期,它不仅是劳动组织,而且是军事组织。农村成年居民按团、营、连、排实行“组织军事化”、“行动战斗化”、“生活集体化”,普遍开办公共食堂,社员一律实行集体开餐,禁绝家庭小锅小灶。自留地、家庭副业统统被取消。各公社普遍实行“供给制与工资相结合,以供给为主”的分配制度。湘乡县委1958年发出368号文,要求全县农村“凡生产资料、公共积累、股份基金、基本建设全部拆款或移交公社”,“关于生活资料如被账、家具、桌凳,归社员私有,自留地归社,房屋零星果木不归社员私有。”该县在实行“生活集体化”的同时,按照大办民兵师的要求,实行组织军事化、行动战斗化。全县设6个指挥部,农村共编14个战斗团、116个战斗营、851个战斗连、4517个战斗排,所有劳力归公社统一领导,统一调配、统一指挥;收益由公社统一核算,实行工资制与伙食医药费供给制相结合的分配办法。后来通过调整,人民公社内部实行了“三级所有、队为基础”的管理模式,即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。但对生产管理的责任,以及为了收入分配而进行的劳动核算,都下放到了由自然村落组成的生产小队。村落中的每一个成员,都属于人民公社这个集体中的社员,都有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动,同时也将这种集体劳动形式作为唯一谋生的手段。

  尽管,人民公社政社合一的体制,实现了国家对社会政治文化生活及其它一切领域的控制。但从具体的历史事实上来看,人民公社体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会,但最终并没有能够实现乡镇以下的行政化。国家行政权力的一个显著特点是科层制,也就是“官职”的存在。在人民公社的人事制度中,这种科层制的“职官”就是“国家干部”。从五县人事编制资料分析,湘潭县在推行公社化的初期(1958年至1961年)大队长是由国家干部担任的。 其它县乡(镇)以下的干部均未列入科层序列。如1959年衡山县共有干部编制3749人,分属于党群(169人)、政法(114人)、农林水(268人)、财贸(840人)、工交(362人)、文教卫(2002人),所有的生产大队干部均未列入编制。也就是说,无论生产大队如何必须执行公社的各项命令,但其身份并没有改变,生产大队还不是国家的行政机关。这也许表明,“国家控制农村的生产活动,但不希望承担过重的财政负担,而让集体自己来承担控制的结果”。

  

  (二)

  

  人民公社政社合一体制生成的基础主要有三个方面,即经济上的集体化,政治上的党政合一和文化上的权力崇拜。

  第一,经济集体化是人民公社政社合一体制的经济基础。

  长期以来,学术界很少将经济集体化过程与乡村政治结构的演变结合起来思考。事实上,政社合一的公社体制是50年代集体化过程的必然结果。新中国成立后土地改革的基本取向是废除封建剥削制度,建立农民土地所有制。衡山县1950年9月开始进行农村土地改革,经过复查在1953年春天结束。在这次土改中,共没收和征收封建土地44.82万亩分给无地及少地的雇农、贫农,使地主占有的土地从土改前的人平6.57亩到土改后的1.17亩,贫农占有的土地从土改前的人平0.25亩到 1.36,雇农从土改前的人平 0.029到土改后的1.40亩。但是,由于农民土地所有制不能改变两极分化的情况产生,为引导农民走共同富裕的道路,各级党政积极引导农民成立互助合作组织。1951年冬,衡山县建立互助组50个,参加农户302户;1952年互助组发展到1568个,参加农户12771户。这种生产互助组织开始完全是以个体经营为基础,互通有无,互相帮助,共同使用某些牲畜农具,生产资料与收入全归个人所有,在劳动管理上采取以工换工或评工计分办法,秋后算账,多退少补,生产关系仍属私有制范畴。自从1953年起,各级党政在继续发展互助组的同时,开始引导农民将常年互助组转为初级农业生产合作社。这些初级农业社,土地、耕牛、农具归农户个人所有,土地随人入社,评定其常年产量,耕牛、农具私有私养公用,或由社付租金,或拆价入社,分期偿还。社员参加劳动,评工计分。年终分配,全年收入,扣除当年农业税、公共积累、生产费用、耕牛农具租金与下年生产费用留成外,一般按“地四劳六”,或“地三五劳六五”或“地三劳七”、“地劳各半”等比例,分配到户。到1956年,衡山县这种集体劳动、统一经营的初级农业社达到了1504个,入社农户93221户,占全县农户总数的62.86%。到1955年冬,衡山县开始将初级农业生产合作社转为高级农业生产合作社。1956年4月,中共衡山县第三次代表大会决定当年在原有基础上组织98%左右的农户参加高级社。(点击此处阅读下一页)

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