袁曙宏 杨伟东:我国法治建设三十年回顾与前瞻

——关于中国法治历程、作用和发展趋势的思考
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袁曙宏   杨伟东  

  

   【摘要】 改革开放30年来,我国的民主法治建设与经济建设互为前提,相互推进,共同发展,建设社会主义市场经济体制和建设社会主义法治国家构成了改革开放大潮中交相辉映的两道主线。在30年社会主义法治的探索和发展过程中,我们在理论和实践上逐步解决了中国要不要搞法治、要搞什么样的法治、如何搞法治这三个重大课题,明确了中国法治的发展方向、目标和道路,社会主义法治对我国经济政治社会的发展发挥了重大推动和保障作用。站在新的历史起点上,我们要更加高扬中国特色社会主义法治的旗帜,将法治放在更加重要、更加突出的全局性、基础性和战略性地位,奋力把依法治国、建设社会主义法治国家推进到新水平和新阶段。

   【关键词】法治建设;30年;重大作用;发展趋势

  

   1978年党的十一届三中全会,开创了我国改革开放和社会主义现代化建设的新时代,同时也开启了我国法治建设的新纪元。[1]

   回溯30年波澜壮阔的改革大潮,有两个源头清晰可见:一是党的工作重心从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心,逐步冲破了高度集中的计划经济体制的束缚,走上了建设充满活力的社会主义市场经济体制的道路,极大地调动与释放了全体中国人民的积极性和聪明才智,创造了中国经济30年高速发展的世界奇迹;二是把政治社会秩序从十年“文革”的无民主、无法治状态转到保障人民民主、健全社会主义法制、维护社会稳定上来,逐步走上了依法治国、依法执政、依法行政,建设社会主义法治国家和法治政府的道路,有力地保障与推动了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。30年来,经济建设与民主法治建设互为前提,相互推进,共同发展,建立社会主义市场经济体制和建设社会主义法治国家构成了改革开放大潮中交相辉映的两道主线。今天,站在改革开放新的历史起点上,我们不仅要认真总结30年来我国法治建设的发展历程、重大作用和基本经验,而且要深入思考和谋划如何从新的历史高度加快推进我国未来的法治建设。

  

   一、我国30年法治建设的发展历程

  

   自1840年中国沦为半殖民地、半封建社会以后,国人日渐认识到西方的强大不只在船坚炮利,更在于建立了一套先进的制度,而中国的落后究其根源在于封建专制制度的腐朽和落后。变法改制,便成为重振中华的必然选择。若从1895年以康有为为代表的知识分子掀起变法维新运动开启中国法治梦想算起[2],中国的法治建设已逾百年。而从1908年清王朝颁行我国第一部成文宪法性文件《钦定宪法大纲》算起,今年恰恰刚过百年。百年间,中国法治踯躅前行。1949年新中国的建立,把中国的法治之路推向了一个崭新的历史起点。从1949年建国到20世纪50年代中期,初创时期的社会主义法治对巩固新生的共和国政权起到了重要作用。然而,新中国真正实现从人治向法治的重大转变,开始持续不断的法治建设,则是从20世纪70年代末党的十一届三中全会作出改革开放的战略决策开始的。

   30年来,我国法治建设快速推进和发展,大体上可以划分为3个阶段。

   (一)从1978年到1992年党的十四大召开,适应党和国家工作重心从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心转变的要求,致力于法治的恢复与重建

   在这一时期,我国的法治建设受到极大重视,获得迅速发展,为我国经济社会发展奠定了坚实的制度基础。

   第一,确立法律的地位和权威。汲取十年“文革”无法无天的惨痛教训,以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体,从一开始就极力纠正和消除法律虚无主义的错误观念及其衍生出的种种问题,要求摒弃人治,确立法律在治理国家中的地位和权威。邓小平深刻地指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[3],要彻底革除“往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变”[4]的典型的人治做法。党的十一届三中全会明确提出要使“制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”[5]。邓小平还极其精辟地阐释了法治优于人治的本质,指出“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[6]他清醒地认识到并强调指出,把“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的。不出事没问题,一出事就不可收拾。”[7]“还是要靠法制,搞法制靠得住些”。[8]邓小平和党的第二代中央领导集体对法治的重视和法律权威的确立,不仅体现在中央文件和重要讲话中,更通过根本大法加以确认。1982年,我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[9]这一规定奠定了我国近30年法治发展的宪法基础。

   第二,重点抓立法。与党和国家工作重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心这一重大转变相适应,我国法治建设的主要任务是为经济建设和社会稳定服务。然而,改革开放初期,我国法治建设几近空白,百废待兴,邓小平对此的描述是:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。”[10]因此,重点抓立法,集中力量制定最急需的法律,实现“有法可依”,就成为我国恢复与重建法治的紧迫任务。在这一方针指导下,我国现行《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法(试行)》、《行政诉讼法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》和《人民检察组织法》等保障人民权利、规范社会生活和社会秩序以及国家政权组织机构的重要法律相继出台。这些法律与其他涉及经济和行政管理的法律、行政法规一起,从根本上改变了我国政治、经济和社会领域无法可依的局面,为经济建设和社会发展提供了强有力的保障。

   第三,建立健全司法机构、行政执法机构和法律服务机构。“文革”期间,法治遭到破坏,司法机构、行政执法机构和法律服务机构工作基本瘫痪。改革开放后,我国法治建设的重要任务是要尽快恢复和建立受到严重破坏的法治机构。1978年3月,恢复设置检察机关,同年12月召开的全国检察工作会议确定检察机关的基本任务是维护宪法和法律尊严,保护人民权利,同违法乱纪作斗争。[11]1979年通过的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》,以及《刑法》和《刑事诉讼法》,明确规定了法院和检察院的地位、职权、设置等问题,为加强法院和检察院建设提供了法律依据。1979年重建司法部,各地也逐步恢复组建地方司法行政机关,并在20世纪80年代中期将劳改劳教工作交由司法行政部门管理[12]。伴随着行政管理领域单行法律、行政法规相继出台,工商、税务、土地、卫生等行政执法机构恢复运转。与此同时,法律服务机构也得以重建。1980年,在《刑事诉讼法》明确规定律师辩护制度的基础上,第五届全国人大常委会通过了《律师暂行条例》(1982年1月1日开始实施),对律师制度进行了全面规定;1986年,中华全国律师协会正式成立;1988年,司法部制定《合作制律师事务所试点方案》,我国律师制度开始走向社会化。公证作为司法制度的重要组成部分,在改革开放后进入新的发展阶段。1980年,司法部发出《关于公证处设置和管理体制问题的通知》,规定在直辖市、省辖市、县设立公证处,代表国家办理公证业务;1982年,国务院颁布《公证暂行条例》。1990年,中国公证员协会成立。[13]

   (二)从1992年到2002年党的十六大召开,适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求,确立依法治国的基本方略

   1992年,党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标,我国法治建设进入适应社会主义市场经济要求的全面发展阶段。

   第一,社会主义市场经济的发展,为我国法治建设注入了强劲动力。市场经济本质上是契约经济和法治经济,市场成为资源配置的基础和主要手段,经济活动基本由市场主体自主决定。不同市场主体的多元需求及其之间的复杂关系,客观上要求由统一、开放、公平和透明的规则加以调整和保障,否则市场经济难以开展。江泽民深刻指出:“一个比较成熟的市场经济,必然要求并具有比较完备的法制。”[14]1993年宪法修正案,将“国家发展社会主义市场经济”载入宪法,并明确提出“国家加强经济立法,完善宏观调控”的要求[15],为我国发展社会主义市场经济法律制度提供了宪法保障。同年,标志着由传统企业制度向现代企业制度历史性转变的我国第一部《公司法》诞生,《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》这三部十分重要的市场管理法律也在这一年先后出台。此后近十年,我国几乎每年都有直接规范与保障市场经济的重要法律制定和颁布[16],它们与此前施行的市场经济法律法规一起,初步构建了我国社会主义市场经济的基本法律体系。更为重要的是,伴随着社会主义市场经济的深入发展,实行人治的主张逐渐销声匿迹,实行法治已由过去存有争议转化为公众的普遍认同,成为整个社会的共识。可以说,1992年建立社会主义市场经济体制目标的提出,以及其后10多年我国社会主义市场经济的大发展,是我国法治观念得到牢固确立和法治得到全面快速发展的根本经济基础。

   第二,依法治国、建设社会主义法治国家,成为我国法治建设的目标和方向。依法治国既是整个人类社会数千年的文明成果,也是国人的百年梦想。为了适应我国经济社会迅速转型的要求,加快社会主义法治建设的进程,1996年2月,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体果断作出了依法治国的战略决策。江泽民明确指出:“依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志,是我国建设社会主义现代化国家的必然要求。”[17]实际上,早在1989年江泽民在中外记者招待会上,就代表党的第三代中央领导集体对实行法治作出了郑重承诺:“究竟是人治还是法治的问题,我想我们一定要遵循法治的方针”。[18]1997年党的十五大报告和1999年宪法修正案正式将“依法治国,建设社会主义法治国家”确认下来,这标志着我国成功实现了从计划经济条件下主要依政策治国向社会主义市场经济条件下主要依法律治国这一治国理政模式的根本转变,意义十分深远。2001年九届全国人大四次会议通过的《十五计划纲要》进一步指出:“依法治国,建设社会主义法治国家,是社会主义现代化的重要目标”,从而将依法治国从治国方略的手段层次,上升为实现社会主义现代化的重要目标层次,使建设社会主义法治国家成为我国现代化建设与法治建设的目标和方向。

第三,把全面推进依法行政,作为依法治国的主要环节。在现代社会中,行政机关是行政管理和公共服务的主要承担者,其地位和作用十分重要,但同时又较容易给公民、法人和其他组织的合法权益造成不利影响,并可能导致权力滥用。[19]随着我国法治建设的逐步推进,人们日益认识到,行政权本身的作用和特性,不仅决定了依法行政在依法治国中的极端重要性,而且决定了推进依法行政的紧迫性和艰巨性,必须把全面推进依法行政作为依法治国的主要环节。自1993年国务院正式提出依法行政[20]之后,加快推进依法行政就成为我国法治建设的重点任务。《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等综合性行政法律的制定,以及一大批涉及具体行政管理领域的法律法规的纷纷出台,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学》2009年第1期

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