孙春苗:行业协会管理改革的比较研究

——基于双重管理体制
选择字号:   本文共阅读 1612 次 更新时间:2009-03-30 17:11:09

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孙春苗  

  

  引言

  

  行业协会管理体制是指有关行业协会管理的各种制度安排的总和,可以分为广义和狭义两种:广义的来讲,是指政府以及管理机构与行业协会之间通过法律建立起来的外部行政管理和合作制度,它也包括这种管理权力在相关政府机构之间的分配和协调制度,及其在行业协会之间以及会员和行业协会之间的关系中的体现。[②]本文主要侧重狭义的行业协会管理体制,即“对行业协会的管理权力在相关政府以及管理机构之间的分配和协调制度”,这种制度目前在中国的主要表现形式是登记管理机关和业务主管单位对行业协会的双重管理体制。

  行业协会作为行业性、经济类的社会团体,其管理体制内嵌于社团管理体制框架内,遵循分级双重管理的基本原则。行业协会双重管理体制在一定程度上是对原有的“政府管企业”体制的延续,方便各业务主管单位通过行业协会来保留对所辖地区的行业的干预和控制。由于双重管理体制赋予业务主管单位很大的自由裁量权,管理范围的主观随意性大,这种体制对行业协会的发展造成了多重不利影响,既影响了体制内生成的行业协会社会合法性的取得,同时也影响了体制外生成的行业协会的行政合法性地位的取得,因而在实践中造成了行业协会发展的滞后,进一步影响了行业的发展和市场经济体系的建设;另外,这种体制在无形中也增加了相关政府管理部门的行政程序和工作成本。

  基于上述理由的存在,目前,NGO的实务界和理论界一直在向政府呼吁取消双重管理体制,但从目前情况来看,从中央层次的法律上突破双重管理体制的可能性并不大,但是地方政府在实践层次上对行业协会双重管理体制改革进行了不同程度的改革,出现了多样性、地域性的多种改革模式创新。针对近年出现的行业协会管理体制创新模式,2005年~2007年间,笔者选择其中最具代表意义的深圳、温州等地区,对这些地区的政府相关部门、业务主管单位以及行业协会进行了采访和实地调研,同时对其他地区的行业协会管理体制创新进行了文献调研以及二手资料研究,然后选择其中具有代表意义的三类创新模式,进行纵向的历史性比较和横向的政府间比较,并进行综合评价以及理论探讨,以期对中国行业协会管理体制创新模式能够有总体把握和深入研究。

  

  一、对行业协会双重管理体制的研究

  

  目前,学界已经注意到了行业协会双重管理体制的存在及影响,并且有不少学者就该体制的产生根源、发展过程、作用影响进行了阐述,并且从不同角度出发各地改革模式进行了比较研究,有的还提出了行业协会双重管理体制改革的未来趋势和相应的政策建议。其中比较具有代表性的研究有:

  贾西津等人认为当前的行业协会管理体制是一种典型的国家法团主义体制,中国行业性协会管理体制的地方创新主要有温州的准社会法团主义体制和上海的弱国家法团主义两大类,此外还有鞍山工经联“协会管协会”的改革方案,这些创新都体现了市场领域的需求,并且都将矛头指向双重管理体制,指出现行的行业协会管理体制滞后于国家与社会关系的变迁。[③]

  余晖认为中国的行业协会管理体制最主要的两种模式是上海的三元管理模式和深圳的新二元管理模式,但后者是更优选择,因为后者更有利于政会分开和行业协会的民间化发展。中央决策层的举棋不定、地方政府自主创新的主动性和空间、民营经济的自发需求等要素造成了目前行业组织改革发展的多元化和联邦化特征。余晖对未来行业协会管理模式的建议框架主要构成如下:(1)建立综合性经济贸易主管部门。(2)建立过渡性的行业组织促进机构。(3)以工商联作为行业组织网络形态。(4)建立行业主管部门为主其他相关政府机构为辅的行业组织管理体系。(5)行业协会立法。[④]

  张冉件从法律角度梳理中国行业协会管理体制的形成过程,从实践层面指出该体制在操作层面存在着垄断性、行政性、脆弱性和缝隙性等弊端, 尤其是可能出现登记管理机关与业务管理部门同时缺位或者多头管理等非此即彼的现象。以比较的视角分析了三种典型的模式创新,即上海的“协调”模式(三元模式)、温州的“统一”模式(二元模式)、广东的“集中”模式(一元模式)。指出行业协会管理体制的未来变革趋势,即去行政化、专业化、协同治理化和合理竞争化趋势。[⑤]

  

  二、行业协会双重管理体制三类创新的比较

  

  1949年以来,中国实施的是高度集中的计划经济体制,国家直接指挥企业的生产经营活动并掌握和调控生产、流通、销售、分配等各个环节,企业缺乏独立自主的利益和地位,政府用部门管理体制代替行业协会的自我管理。1978年改革开放以来,随着市场经济的发展和企业独立利益的凸现,以及政府机构改革和政府职能转移的实施,行业协会开始得到一定程度的发展,部门管理逐渐转向行业管理,从80年代开始,中国转型期行业协会经历了一个“体制内生成”(存量转型)和“体制外生成”(增量突破)的双向互动过程。[⑥]

  在这一转型过程中,体制内生成的行业协会基本出于“政企分开”而非企业自发需求设立,因而带有浓厚的官办色彩,在人员、经费、场地、职能等各个方面往往依附于业务主管单位,无法真正代表行业利益;体制外生成的行业协会基本是由民营企业自发组织而产生,比较独立自主并具有很强的向心力和行动力,但很多却面临着找不到业务主管单位无法登记注册取得法人资格的困境。这种双重困境在很多程度上是由行业协会的双重管理体制造成的,引起了中央和地方政府的重视。

  近年来,为了进一步推动行业协会的改革和发展,中央政府相继出台了若干专门的政策文件,如国家经贸委于1997年、1999年、2002年分别印发《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》、《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(试行)、《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》,2007年国务院办公厅颁布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》等,这些重要文件充分显示了中央政府对于行业协会改革的重视,同时鼓励地方政府结合各自实践进行行业协会管理体制的改革,给予行业协会管理体制改革以较大空间,在中央政府支持和行业协会需求的双重因素推动下,中国各地方政府对于行业协会双重管理体制的改革出现了不同的模式,归结起来,目前的管理体制创新主要分为三大类:[⑦]

  

  (一)双重管理体制——新双重管理体制(二元——新二元)

  

  这一类的做法主要是通过边缘政府部门来承接全部或部分行业协会的业务主管单位职能,根据承接的具体部门又可以分为两大类:

  

  1、通过人民团体(工商联)来承接

  

  在有关地方政府能否授权工商联作为社会团体业务主管单位的问题上,民政部和全国工商联出现了明显的分歧和不统一,[⑧]然而随着市场经济的发展,工商联在组建民间商会、争取业务主管单位资格方面的自主性意识逐渐增强,尤其在民营经济比较发达的浙江地区,取得了很大的突破。例如2003年1月,杭州市政府召开专题会议,会议同意杭州市工商联作为同业公会、行业商会的业务主管单位,并由市民政局、民间组织管理局予以行文明确;2006年9月,温州市政府发文授权市工商联为由本会组建的工商领域社会团体(行业商会、同业公会)的业务主管单位;[⑨] 2005年3月,嘉兴市政府授权明确市嘉兴市总商会为行业协会业务主管单位(见表1)。

  

  

  

  

  

  民营经济发展到一定阶段,需要组建起自己的行业协会或商会,作为与民营经济接触最多的部门,对民营经济负有“统战性、经济性、民间性”责任的工商联往往成为这种需求的首要诉求对象,这是因为比较其他政府部门,工商联在吸引企业参与方面有很多的独特优势:①工商联其前身就是民间商会,与民营经济有着天然的血缘关系。②相比较其他政府部门的官僚作风,工商联的工作相对比较务实,民营企业容易对工商联产生归属感。③工商联作为具有统战功能的人民团体,可以推荐人大代表、政协委员,具有一定的政治资源,而成为工商联主管的行业协会或商会的会长,则有利于这些会长向政府靠拢、更多的从中汲取政治资源。另一方面,基于转型时期新的“有为才有位”的发展思路的转变,浙江地区的工商联以行业协会和商会为工作突破点,积极主动的争取作为行业协会或商会的业务主管单位。

  工商联作为行业协会或商会的业务主管单位,主要的益处有:①沿袭了双重管理体制,对双重管理体制的触动比较少,改革的成本较少。②工商联作为一个综合性部门,可以打破旧有的部门管理体制,减少因部门利益带来的影响。③工商联作为政府序列中的一种,与其他政府部门有着良好的沟通渠道,可以充当商会和政府部门的中介,并在组团、外事等方面给予行业协会或商会很多便利。④解决了市场内生的行业协会或商会找不到业务主管单位的困难。

  工商联作为行业协会或商会的业务主管单位,也存在着一定的弊端和不足:①对工商联的业务主管单位授权不明确,民间商会获取法人资格比较难,往往无法在民政部门进行社团登记,只能以工商联二级商会的形式存在,制约了这些行业商会活动的正常开展和职能作用的有效发挥。②相比较其他政府部门,工商联在一定程度上被边缘化,资源也相对不多。③在是否授权工商联作为行业协会业务主管单位的问题上,由于缺乏中央政策的明确,使得授权问题的主观随意性和较大,而且地域之间存在很大的差异。

  

  2、通过官方发起的社团法人(工经联)来承接

  

  工经联是具有半官方性质的社团法人,是工业经济领域行业协会的联合体,以行业协会、企业和个人为会员,本身具有行业协会的性质,并且履行行业协会的职能(见表2)。例如:2003年,鞍山市经委和民政局正式委托鞍山市工业经济联合会为全市工业经济领域行业协会的业务主管单位;2006年5月,河北省发文[⑩]提出:省政府有关部门不再作为各全省性经济类行业协会的业务主管单位,全省性经济类行业协会的业务主管单位统一变更为省工经联(省经团联)。

  

  

  

  

  

  上述地区的改革措施与浙江部分地区授权工商联作为业务主管单位的做法有着很多的相似之处,不同的地方在于:①工商联是人民团体,属于政府部门的边缘序列;工经联是官办的社团法人。②工商联侧重发展民间商会,因而在民营经济比较发达的地区,工商联作用比较大,而且在发展民间商会方面表现十分积极。工经联涵盖的经济所有制范围更广,在作用在北方地区发挥得更加明显。

  然而这一做法存在着许多弊端:①并未从根本上突破双重管理体制,因为工经联作为社团法人,同样要接受经贸委和民政局的双重管理。行业协会实际上还是间接的受到双重三维式的管理。②同样作为社团法人,行业协会或商会要接受工经联的管理,从法律来说,违反了“社会团体的主体地位一律平等”的原则。③工经联具有浓厚的行政色彩,而且实际的职能和资源有限,因而很难获得行业协会或企业的自发参与和真正认可。

  

  (二)双重管理体制——三重管理体制(二元——三元)

  

  这一做法主要是通过成立专门的、临时性的政府机构在特定时期起到促进作用,负责统筹行业协会发展事宜,新成立的行业协会如果找不到业务主管单位的话可以找这些政府机构作为自己的业务主管单位(见表3)。例如:2002年1月,上海市政府成立行业协会发展署;[11]2003年,北京市成立北京市行业协会和市场中介发展办公室;2004年6月深圳市新设立行业协会服务署。[12]

  

  

  

  

  

  通过成立专门的、临时性的政府机构来具体负责行业协会的改革,具有一定的创新意义:①这种新设的行政机构任务明确,可以集中精力专门促进行业协会发展,可以促进相关法规的出台和政策的落实。②作为综合部门,立场客观中立,加上具有相应的行政权力和资源,可以比较好的协调各部门利益关系。

  不能否认的是,这种新的三种管理体制在原有体制的基础上增加了行政成本:①对于已经成立的行业协会而言,在原有的双重管理体制的基础上又多了一个“婆婆”,相当于受到了三种管理体制,势必增加交易成本。②从上海、深圳地区的做法来看,这种专门的行政机构基本是作为一种过渡性的机构而存在,在达到一定的改革目的后,往往面临着被合并或撤销,从而政策的连续性和有效性也打了一定的折扣,(点击此处阅读下一页)

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