吴平祥:官多为患的根源——公务员制度设计出偏

选择字号:   本文共阅读 2962 次 更新时间:2009-03-26 09:48:51

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吴平祥  

  

  记得不久前,原中组部部长张全景说了“官多为患”,引起博友们的不小反响。

  最近,又有学者撰文指出:国务院现有28个组成部门中,有18个部门的副职人数超过《国务院组织法》规定的“各部设部长一人,副部长二至四人”,超职数配备的约占64.29%,其中发改委副职人数达到12人……“发改委”者,发展改革委员会也,“发展”什么?领导职数倒是有了很大的发展!哈哈!“改革”什么?……笔者这里仅跟发改委开个玩笑而已,其实,何止发改委一个部门?又何止国务院所属部门?全国从上到下,从党委到政府部门,再到群众团体,哪一个单位不是“官多为患”?随便您走进任何一个省直机关,哪一个省不是“省级干部一走廊,厅级干部一礼堂,处级干部一操场”?就连象牙塔高校也是“厅级干部一走廊,处级干部一礼堂,科级干部一操场”!

  纵观建国以来的“机构精简”, 一直在重复着“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。最近一次“精简机构”发生在1999年。这一次“精简”,大家都看得很清楚,无非把原属政府机构的一些部门改为“事业单位”,例如某某处改为某某中心。这样便达到一石双鸟:一是行政机构和行政人员“减少”了;二是某某中心表面上不属行政单位,因而可以堂堂正正地收费。中心便成了行政机关的创收机器,公务员既有“皇粮”可吃,又能吃到“杂粮”。而实际上某某中心仍然吃“皇粮”。在此次“精简”中,财政供养的人员一个也没减少。如果说有减少的话,就是减了那些拿双倍工资(或三倍)提前退休的干部!1999年宣布设置的领导职数,如今几乎都普遍超出,某省教育厅就有三正七副,十个厅局级干部!

  “官多为患”突显我国政治体制改革的艰巨性。二十年历程已证实:我国公务员制度设计有问题。回顾一下上世纪八十年代以来的改革历程,也许能让我们看得更明白些:

  1987年之前,我们没有“公务员制度”,只有“干部制度”。所谓“干部制度”实际上是从苏联学来的,“干部”这个词就是从俄文翻译过来的。邓小平在对文革的反思中提出了政治体制改革的构想,形成系统的思路是邓小平同志1980年8月在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》讲话。1987年召开十三大之前,虽然发生了一次规模不大并导致胡耀邦辞职的学潮,但邓小平同志仍然认为政治体制改革时期已经成熟。1987年7月4日,邓小平会见孟加拉国总统艾尔沙德时说“我们即将召开的党的十三大,主要有两个内容:第一,把政治体制改革提到议事日程上来;第二,使我们领导层更年轻化一些。”“政治体制改革如能在十年内搞成功就很了不起了。”1987年9月5日,邓小平会见日本二阶堂进一行时说“政治体制改革的问题几年前就提出来了,但过去把重点放在经济体制改革上。这次才把政治体制改革提到议事日程上来。”“政治体制改革涉及的问题很多,比经济体制改革复杂得多,难度也大得多。每一个措施都牵动成百万成千万人,所以每一个措施都要慎重、稳妥。要加深改革,步子要放快,但也要一步一步地走。”可见,十三大关于政治体制改革的构想,是邓小平理论的组成部分;十三大提出改革的举措,是在邓小平主导下设计的。

  1987年10月25日党的十三大开幕式上,赵紫阳代表党中央作的《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告中指出:“现行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷,主要是:‘国家干部’这个概念过于笼统,缺乏科学分类;管理权限过分集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题:一是年轻优秀的人才难以脱颖而出,二是用人问题上的不正之风难以避免。进行干部人事制度的改革,就是要对‘国家干部’进行合理分解,改变集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制;改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成各具特色的管理制度;改变缺乏民主法制的现状,实现干部人事的依法管理和公开监督。”这是我们党第一次在党代会上向“干部制度”开刀,而且症结找得很准!

  十三大对人事干部制度改革的重要思路是“分解”。怎么合理分解呢?十三大报告的设计方案有两方面内容:

  第一是“国家干部”分大类管理:政府机关实行公务员制度;国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员,建立类似国家公务员的制度;党组织的领导人员和机关工作人员,由各级党委管理;群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员,原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。

  第二是公务员再分两类管理:国家公务员分为政务和业务两个互不相通的轨道。政务类公务员,必须严格依照宪法和组织法进行管理,实行任期制,并接受社会的公开监督。党中央和地方各级党委,依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人,监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理,实行常任制。凡进入业务类公务员队伍,应当通过法定考试,公开竞争;他们的岗位职责有明确规范,对他们的考核依法定的标准和程序进行,他们的升降奖惩应以工作实绩为主要依据;他们的训练、工资、福利和退休的权利由法律保障。

  十三大报告说:“实行国家公务员制度,有利于加强和改善党对人事工作的领导,有利于造就德才兼备的政务活动家和行政管理家,有利于提高政府的工作效率和国家行政管理的稳定性。”笔者认为,只要按十三大的构想设计公务员制度,这三个“有利于”是可以实现的。因为将公务员设计成两个互不相通的轨道,至少可达到如下效果。

  从业务类公务员这一头看,有利于队伍专业化,稳得住:

  ——业务类公务员实行常任制,也就是说,只要他们不犯错误,勤勤恳恳工作,就能保住铁饭碗,就能定期长工资,退休后能享受较好的养老待遇。但他们不可能当官,如果想当官,就要先辞掉业务类公务员,再参加政务类公务员的竞争。

  ——由于业务类公务员不可能当官,且所有待遇与上司的好恶无关,所以他们没必要讨好自己的上司,更没必要跑官要官贿赂上司。“事能知足心常泰,人到无求品自高”,无求于上司的公务员,更容易秉公办事,保证整个队伍的公正、廉洁。官场中拉帮结派、逢迎拍马现象也就成不了气候。

  ——由于业务类公务员不可能当官,整个办事人员的队伍就能稳得住。每个人在相对稳定的一个岗位上服务,业务水平将越来越精,办事效率一定会越来越高。

  从政务类公务员那一头看,他们有责、有权、有利(任期内享受相应的较高的待遇),但有任期,有风险:

  ——政务类公务员实行任期制,就能从制度上消除了官员终身制。因为真正的任期制,官员是能上能下,能高能低,能进能出的。例如以色列现任总理佩雷斯,以前当过总理,后来不止一次出任部长,或赋闲在家,他自己不会感到委屈,当然也不存在给他“落实干部政策”。其他内阁成员也是这样,任期届满,都要自谋职业去,除非下任政府长官聘你入阁。原来当大学教授的再回去应聘教授,原来当医生的再回去应聘医师,原来当律师的再回去应聘律师,……这在国外是常见的现象,有些国家的政府部长任期届满后到酒店当跑堂也不足为奇,真正是能上能下,能官能民。不存在“保留待遇”的特殊群体。

  ——由于政务类公务员实行任期制,消除了官员终身制,能够真正消除“官多为患”现象。

  ——政务类公务员实行任期制,能起到“流水不腐”的作用,能够从制度上抑制腐败的滋生。因为官员一旦出现腐败苗头,就要让其辞职,再严重一些,责令整个内阁辞职。不存在官员在一个岗位上腐败,调到另一个岗位任职。也不存在像陈良宇那样,边腐败边提拔。

  ——政务类公务员实行任期制,能让更多社会精英参与国家行政管理。比如在一些发达国家,教授、律师、医生、企业家,甚至名演员,各行各业的佼佼者,都可参加总统、州长、市长的竞选,也都有机会得到当选者入阁的提名。大学教授有才能者直接上去当总理,当国务卿,没有人议论他们是“坐火箭上去”。

  ——由于社会精英参与国家行政管理,降低了职业官僚政客在国家行政机关中担任领导人的比例,这样就能比较有效地克服各种“官场病”,“官场潜规则”也会随之而销声匿迹。

  ——政务类公务员实行任期制,官员从政动机将向良性方向转变。西方法制健全的国家,发财一般不成为当官的动机。州长在位时的工资收入只相当于一般的工程师,总统的工资收入也不比IT工程师高多少。任期结束后虽然大多可以得到一笔可观的补偿,但一般不会终身保留待遇。总统退休后主要靠撰写回忆录、演讲等方式取得高额收入。比起前苏联那种高级干部终身待遇特殊化,西方政要的形象会好些。此外,有些社会精英参政从政不是为了钱财,美国出现过一美元年薪的市长,德国出现过义工议员。这些人从政动机不是为钱,而是实现人生价值,客观上对社会是有利的。这与我们共产党人“为人民服务”的宗旨并不矛盾。中国政务类公务员实行任期制后,如果也能出现一些不讲报酬的部长、省长、厅长,这本身就是对几千年遗留下来升官发财观念的挑战。

  总之,将公务员设计成两个互不相通的轨道,其优越性是显而易见的。十三大对公务员制度的设计,确是制度创新。

  但是,十三大过后一年多,就发生了“八九风波”。 “八九风波”打乱了中国改革的进程,对邓小平关于政治体制改革的思路是极大的冲击。1993年8月出台的《公务员暂行条例》,改变了将公务员设计成两个互不相通的轨道的构想。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》在此基础上又退了一步,将我国公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”据国家行政学院教授竹立家解释,中国公务员法所界定的公务员范围包括:国家机关中除工勤人员以外的所有工作人员,包括政府机关、人大和政协机关;工勤人员以外民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员;除工勤人员以外的人民团体和群众团体的机关工作人员;具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照公务员法进行管理。

  由此可知,我们现在所说的“公务员”,实际上就是以前所说的“干部”。除了选拔、考核、辞职等细节与过去干部管理存在一点点差异外,从整体结构上看,如今的公务员制度与我国建国以来实行的干部制度没有本质上的区别。唯一不同的是国企的一般干部不列入公务员系列。这跟党的十三大的构思是大相径庭的,可能也不是邓小平关于政治体制改革的初衷吧!经过几年运行,其制度性弊端已经显现:

  ——由于政务类公务员与业务类公务员同轨,官本位观念得到了强化,甚至于可以说空前膨胀。因为在公务员队伍里所有待遇——工资、福利、住房、用车,等等——均与职务级别挂钩。你不当官,就意味着放弃这些待遇。所以不能责怪年轻人趋之若鹜考公务员,不能责怪大多数公务员怀着当官升官的野心。

  ——官本位观念的强化,使得高级干部待遇终身制难以革除。据媒体报道,我国财政用于健康医疗方面的支出,百分七八十的资源被领导干部占用。它与我们党的性质是背道而驰的。今年两会期间,已经有政协委员提出废除高级干部待遇终身制问题。

  ——官本位观念的强化,使得政企分离、行政与事业单位分离的改革难以真正到位。上世纪末的经济体制改革,国企一般干部与行政级别脱钩了。上级派到国企的高管还保留着行政级别,他们在企业里可享受高额的年薪,退休后还可享受政府官员待遇。2000年7月21日中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》(人发[2000]78号)提出:事业单位人事制度改革的基本思路是:按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子,改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法,逐步取消事业单位的行政级别,不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。此文件墨汁未干,二十多所院校的党政第一把手就都升格为副部级。不但没能“逐步脱钩”,反而是越钩越紧了!究其原因,就是官本位使然:教育部那么多老司长,哪能都提副部长?院校的党政第一把手升格为副部级,他们不就多了个去处?本来,专业技术人员该享受什么待遇就享受什么待遇,可是许多部门只认行政级别,于是,就有院士相当于省部级待遇,教授相当于副厅级待遇,讲师相当于科级待遇之说。最近还听说国家大剧院定副部级,不知各省剧院、县剧场该定什么级?

  ——政务类公务员与业务类公务员同轨,难免导致“官道堵车”现象。一个县可能有几十名科级干部等待提拔副处级,可是副处级岗位很有限;一个厅局可能有几十名处级干部等待提拔副厅级,(点击此处阅读下一页)

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