秋风:巡察专员制度还是中央法院系统?

选择字号:   本文共阅读 1437 次 更新时间:2009-03-18 18:07:03

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秋风 (进入专栏)  

  

  针对目前群体性事件的变化趋势,于建嵘先生提出建立“中央巡察专员”制度,他们的职能是对重大问题进行独立调查,目的是“通过创造民众申诉的新制度渠道,争取政治解决公民群体与地方政府冲突的时间”。

  于建嵘的设想带有古代巡察制度的遗风。中国自秦建立单一制的中央集权制度,权力自上而下授予,如何监督地方官吏,防范其为害民众,就成为政制良窳的关键。地方巡察制度应运而生:西汉有十三部刺史,唐代有十道巡按使。明代最为完善,都察院分设十三道监察御史,从中选派“巡按”巡察地方。这些巡按尽管职衔只是正七品,与知县平级,却是“代天子巡狩”,权势极大,地方大员不敢轻视。《玉堂春》、《四进士》等戏曲里生动地描写了这些巡按的权威。

  似乎正是以这样的制度为本,中组部已初步建立“中央巡视制度”。于建嵘的设想是将其归入行政系统,成为常设驻在机构,并享有较大的独立调查权。

  考诸史实,巡察制度是有一定效力的。其逻辑是:巡按,或者说于建嵘所设想的巡察专员,直接从中央政府获得权力,因而不受地方节制。相对于的权力庇护网络,他是局外人。因而他能够在一定程度上给地方民众提供一个特别的申诉渠道,并可能冲破那个地方权力网络,约束、惩罚不法官员。

  不过,巡察制度的局限性也是显而易见的。从性质上说,巡察制度属于同一个行政体系内部的自我监督机制。因而,它很难摆脱权力体系构建的网络。中央政府派遣之巡察官员经常是主动对地方政事进行巡察,他的权力很大,但其活动又缺乏确定的规则和公开的程序。归根到底,巡察制度的宗旨是自上而下地监察官员,因而,它经常不能为地方民众提供制度化救济渠道。所以,尽管这一制度运用了两千年,构成世界上最完整的地方监察传统,但其效果却不如人意。

  到今天,其实完全可以设想更为有效的约束地方官员的手段,那就是司法手段。于建嵘先生设想的中央巡察专员制度,特别强调其独立调查权,似乎已显示了从行政监察向司法监督转向的趋势。

  司法监督的制度依托是中央法院系统。此一制度如何设计,学界已有一些讨论。一个可行的方案是在目前的地市层级建立中央法院的地区法院。政府近年来推行“扩权强县”改革试点,探索省直接管理县(市)的体制。换言之,就是取消地市一级政府。而这一级政府最初是作为监察单位设立的。可以对它进行改造,剥离其行政职权,将其转换为较为纯粹的监察与司法层级。负责执行中央政府之其它政令的机构,比如土地管理监察、行政监察、银行监管等等机构,均可设立于此一层级,中央法院的地区法院也设立于此。

  这个中央法院系统有权受理以其司法管辖区内各级政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷,即所有行政诉讼,以及以这些政府为当事人的所有民事诉讼。它也受理涉及两省居民、法人的民事诉讼。

  之所以设立这一法院系统,是因为,目前的地方法院由于高度行政化、地方化,在所有这些案件中都难以公正司法,因而,全国性法律既不能统一执行,地方政府的行为也不能在第一时间、在现场得到约束。中央法院系统的最大优势在于它不受制于地方政府,因而可以效忠于国家法律,能够公平地对待当事人,不论它是外地人、本地人,还是地方政府。在审理上述案件的过程中,它也可以审查地方政府地方行政法规、部门规章、红头文件的合法性及合宪性,一旦发现其违法或违宪,即可宣告其无效。这样,中央法院系统就可以打破地方保护主义,确保法律的统一执行。

  这样的司法过程,当然也是监督地方政府的过程。这种监督与行政监察不同之处在于,它是间接的、被动的监督,由权益遭到侵害的民众启动的,以向民众提供救济的方式进行。也正因为此,它能够在第一时间、在现场制止地方政府及其官员的违法行为。它是外部的监督,因而,理应更可信赖,会比行政监察更为有效。同时,司法监督是以精确的法律规则为依据,在公开的法庭程序中进行的,其解决方案比行政巡察更容易获得当事人的认可。

  当然,此一制度的建立,牵涉极广,难度也可想而知。但是,它至少将从根本上大体解决两大问题,这两大问题是我们的老祖宗通过两千年的政制实践也始终未能有效解决的:如何有效地监督地方官员,如何保障法律在全国范围内的统一执行。通过人数不用太多的法官,中央法院系统就可以越过诸多政府层级,把宪法与全国性法律的正义直接送到全国每个民众门前。司法监督的被动性又意味着,这种监督不至于遏制地方官员在服务民众方面进行尝试的创造性。

  

  南方都市报,2009,3,3

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