何显明:政府与市场:互动中的地方政府角色变迁

——基于浙江现象的个案分析
选择字号:   本文共阅读 1663 次 更新时间:2009-03-09 16:48:03

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何显明  

  

  浙江区域市场体系发育、演进鲜明的内生性和自发性特征,决定了浙江现象对于反思和总结中国市场化进程,以及地方政府在这一进程中的角色具有特殊的意义。从80年代的“放任与扶持”,到90年代的“引导与规范”,再到新世纪以来的“服务与提升”,浙江各级地方政府的角色行为同区域市场体系的发育之间形成了一种良性的互动机制。在根据市场体系发育和市场秩序扩展的内在需要不断进行“试错性”调整的过程中,地方政府的角色行为较好地呈现出了“市场增进型”的“有效政府”的规定性。

  关键词 市场化 地方政府 政府角色

  

  市场化进程中的政府管理体制改革,在很大意义上是政府角色定位及其行为模式的“试错性”探索过程。没有普适的政府角色定位,也没有一成不变的政府行为模式。对于转型国家来说,从计划经济体制下的全能型政府向市场经济条件下的有限政府的角色转型,是一个持续性和适应性的调整过程。各级政府都需要通过“试错性”的探索,学习掌握市场经济的理论知识和市场运作的“实践性知识”,进而根据市场体系发育的进程及其客观要求不断调整自身的职能定位和行为模式。本文基于浙江市场化改革30年历程的经验,试就地方政府在市场化进程中的角色变迁及其内在逻辑进行初步的反思和总结。

  

  一、地方政府角色变迁的制度约束条件

  

  地方政府职能转变或角色调适,不是一个单纯的角色认知演变过程,在很大意义上是一个权力和利益的多元博弈过程。市场化进程中制度环境的深刻演变,为地方政府的行为选择构建了特定的约束条件和激励机制,规定了地方政府行为选择的不同策略集,塑造出了市场化进程中不同时期的政府角色模式。

  围绕政府在市场制度创新过程中的作用,戴维·菲尼在他的制度供求分析模型中提出了政府制度供给的主要外生变量,包括宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为规则、公众态度、上层决策的预期净收益等等。当制度环境的重要变量发生显著变迁时,地方政府作为理性的行为主体,会结合自己的目标集合与所面临的特定情境,选择有利于实现其效用最大化的博弈策略集。基于浙江市场化进程的历史经验,我们认为,财政体制、意识形态、政府间权力结构及政府间竞争,可能是制约地方政府行为选择和角色变迁最重要的制度约束条件。

  1·财政体制。市场化进程中地方政府角色变迁的最大诱因,莫过于财政体制的改革。从财政包干制到分税制,财政体制改革的效应已远不止限于政府间财政关系的调整,它在很大程度上无异于重构了中央与地方的关系。在分权化的财政体制下,地方政府成为拥有独立的财力和财权,具有相对独立的经济利益和效用目标的公共事务管理主体,而不再是传统的统收统支的财政体制下一个纵向依赖的行政组织。财政体制的“联邦化”趋向,使得地方政府可以在相当程度上根据自己的偏好,自主地确立行政目标,并运用自己掌握的财权最大限度地整合地方资源,实现其特定的行政意图。地方利益以及政府自身利益,由此迅速显性化,成为左右地方政府行为选择最重要的变量之一。特别是在90年代以来,随着地方经济增长绩效成为“政治企业家”政绩考核的主要内容,地方经济增长绩效最大化更是成为地方政府行为选择的重要内在依据。经济建设型政府的角色模式的形塑及其强化,与此有着密切的关联。

  2·意识形态。在中国特定的政治条件下,意识形态对地方政府行为选择的影响,比“宪法秩序”更具有实质性的意义。意识形态是执政党建构政治合法性的核心资源,其运作是与高度集权的政治体制和高度集中的经济体制紧密联系在一起的,有着强有力的激励和惩罚机制,是一种硬约束而不是软约束。对于地方官员来说,忠诚于主流意识形态,固然不等于政治晋升机会的最大化,但对意识形态任何意义上的公然背离,都意味着政治前途的彻底断送。改革开放以来,尽管国家意识形态变迁鲜明体现出了以发展为导向的现实主义趋向,以及对市场化改革日益扩大的包容性,但其具体的变革过程却交织着错综复杂的思想纷争,甚至是激烈的政治斗争。地方政府要顺应民间市场主体的要求,支持和推进市场化改革,在相当长的一段时间内不可避免都要或多或少地偏离旧的意识形态的框框,但这种偏离又必须限制在一定的范围,不能同敏感的意识形态教条发生激烈的正面冲突。这就需要地方政府对于意识形态所能容忍的变革极限有很好的把握,具备为市场化改革进行政治合法性辩护,弥合传统意识形态与地方市场化制度创新裂缝的高超政治艺术。

  3·权力结构。自20世纪80年代以来,中央与地方关系的调整以放权为基调,但这种放权基本上局限于行政性放权,始终没有能够从制度上建立中央政府与地方各级政府之间明确的职责、权限分工体系,导致地方政府的权限和行为边界呈现出了弹性化的演变趋向。首先,行政性放权是一种政策性行为,权力收放的幅度、时机,都取决于中央权宜性的策略权衡,中央政府没有也不可能给地方政府的行为选择设立明示、确切的边界,地方政府的职责、权限始终是模糊、富有弹性的。其次,行政性放权的人为性、权宜性直接诱发了政府间关系的博弈化。中央政府固然可以利用自己的权威优势,灵活地掌握收权或放权的尺度,地方政府同样也可以充分利用自己拥有的信息优势,最大限度地扩张行为选择的自主性空间。由此,地方政府的权限和行为边界,在很大程度上取决于地方政府行政博弈的政治勇气和策略选择。再次,在中国的市场化进程中,中央与地方的委托代理关系在很大程度上是一种一揽子政治承包机制。受信息不对称和监督成本的限制,上级政府只能通过下达刚性指标任务的方式来引导和约束下级政府。这种承包机制在给地方政府建构了一种体现中央政府行政意图的压力机制的同时,恰恰给地方政府扩张行为自主性提供了极大的弹性空间。在此,地方政府以完成指标任务为前提,获得了在指标任务以外事务上“说了算”的自主权;以满足上级政府的目标控制为前提而获得了行为方式和行政策略运用上的充分自主权。最后,中国渐进性改革的“试错性”逻辑,决定了中央政府对地方政府自主行为持有较大程度的容忍。在市场化进程中的每一个重要环节,中央政府都迫切需要通过局部性改革的绩效来启示下一步改革目标及其路径的选择,并证明这种选择的合理性,降低全局性改革的风险。而要发挥地方政府在局部改革上的主动性和创造性,不仅需要赋予地方政府某些必要的自主权,而且必须对地方政府在改革试验过程中的种种可能偏离旧体制的冲动保持必要的克制。问题在于,地方政府作为一个有着特殊效用目标的行为主体,一旦其偏离既有制度约束的冲动得到了一定的默认,就可能一而再而三地尝试突破中央政府没有明示的体制和政策的极限值。

  4·政府间竞争。在行政区经济的背景下,区域经济发展的竞争,直接表现为政府间的政绩竞争。地方政府要在区域发展竞争中赢得优势,一方面需要充分利用自身的信息优势,同上级政府和中央政府展开各种行政博弈,力求为本地经济的发展获得更多的资源和更有利的政策空间,确立自身在同级政府间竞争中的优势地位。另一方面必须通过政策和资源的竞争,同其他地方政府争夺流动性的要素资源,在限制本地资源流出的同时,最大限度地争取外部资源的涌入。政府间的无序竞争,直接刺激了地方政府干预微观经济过程的动因,助长了地方政府竞相超越权限,突破中央政策限制的冲动。

  

  二、地方政府角色变迁的历史轨迹:浙江现象的个案分析

  

  作为一个制度创新高度活跃的省份, 30年来,浙江凭借市场化、民营化的制度创新优势,创造了令人瞩目的浙江现象。这其中,除了民间市场主体的制度创新和市场运作优势外,地方政府的角色转换,无疑起到了关键性的作用。从80年代开明地默许基层群众为解决自己的生计问题而采取的某些冲破旧体制的举动,对个体私营经济的发展采取放任自流甚至暗中支持的策略;到90年代积极引导、扶持、规范个体私营经济发展,为市场体系的发育提供各种有效的政策激励;再到新世纪以来根据市场体系发育和市场秩序扩展的内在需求,积极探索市场经济条件下的地方政府管理模式,浙江各级地方政府的角色行为同区域市场体系的发育之间形成了一种良性互动机制,在区域市场体系发育的不同阶段形成了与之相适应的“有效政府”的角色行为模式。

  1·放任与扶持:市场化初期的地方政府角色

  如果说在市场体系的发育过程中相对较少的行政干预,使“温州模式”和“浙江现象”中的政府角色给人留下了很深的“无为而治”的印象的话,那么,这种“无为而治”实际上可能只是更多地反映了改革开放初期以温州为代表的浙江地方政府的角色行为特征。概括地讲,这种“放任”、“无为”主要表现在三个方面:一是在国有经济力量薄弱,集体经济基础落后的背景下,以温州为代表的浙江许多地方政府没有像其它一些地方政府一样,广泛地介入微观经济过程,通过积极致力于搞活国有经济,或大力扶持乡镇集体企业发展,发挥政府在资源配置和地方经济发展的主导性甚至支配性作用。二是在个体私营经济还没有获得合法地位的时期,地方政府基于个体私营经济对地方经济发展的重要贡献,没有像其它一些地方政府一样,严格按照当时国家意识形态和政策要求,对其采取严厉的行政干预,而是最大限度地采取了宽容、默认的对策。三是在地方经济还比较落后,政府资源汲取能力还很有限的情况下,浙江的一些地方政府甚至也没有能够像其它一些地方政府一样,大规模地从事公共基础设施建设,而是更多借助于民间的力量,以市场化运作的方式,来缓解公共基础设施及公共产品的供给不足问题。

  与“放任”、“无为”相联系的是,开明的地方政府或出于其相对超前的市场经济认知信念,或基于地方利益及地方民众的利益诉求,还想方设法给予民间的市场化改革试验最大限度的政治庇护和政策支持。如在中央的政策规定比较含糊的领域,营造既定政治和政策环境下最为宽松的区域发展环境;适时、适度地介入民间的市场制度创新实践,在总结微观主体的创新经验的基础上,将游离于体制之外,尚不拥有合法地位的制度创新成果纳入政府管理的渠道,赋予其在地方上的合法性;在民间的创新实践遭到政治合法性的质疑的情况下,在各种场合为这种创新实践的现实合理性进行政治辩护,等等。

  浙江的地方政府在市场化改革的初期,对民间的市场化改革试验采取“放任与扶持”的态度,更多地让民间力量发挥第一行动集团的作用,将自身的角色定位于为民间的创新实践创造相对宽松的政策环境,为其提供力所能及的支持、保护上,实际上是特定约束条件下的一种自主性的理性行为选择。首先,80年代市场化改革还处于典型的“摸着石头过河”的状态,在每项重大决策都交织激烈的意识形态纷争,政治约束条件和宏观政策取向存在高度的不确定性情况下,地方政府无论是否对民间的制度创新实践进行干预,都存在着一定的政治风险。而温台地区国有、集体经济弱小,民间创新的体制外增长属性(改革不是直接针对国有、集体经济),以及相对边陲的政治地理方位,客观上为地方政府以“无为”的方式对待民间的市场化改革尝试,而没有按照当时的意识形态及政策要求采取严厉的打压的态度,提供了必要的政治条件。其次,“无为”的策略,既是政府官员与市场主体暧昧的利益关联的反映,更是地方财政压力所使然。在无法指望国有经济发挥经济支柱作用,甚至连扶持乡镇集体经济发展也受到财力的极大限制的情况下,肩负着加快地方经济发展重任的地方政府,如果不敢越雷池一步,恪守主流意识形态和旧体制的规定,在地方经济建设上必然陷入极为尴尬的境地。再次,浙江独特的区域文化传统所造就的微观主体的制度创新优势,是地方政府得以采取“放任”、“无为”的策略的重要社会基础。大部分浙江学者倾向于把浙江市场化的制度变迁理解为微观经济主体与地方政府的合作或“合谋”的过程。无论是将“温州模式”和“浙江模式”界定为“准需求诱致”的制度变迁,④还是“新古典的工业化发展模式”、“民间诱致加政府增进”模式,突出的都是一个问题,即“由于民间力量的旺盛和市场化利益的内驱力之强大,浙江地方各级政府对推进改革和推动经济发展只发挥了次要或者说从属的作用。”换言之,民间自发性的工业化冲动的强盛,决定了地方政府不去积极扮演地方经济建设的主导者角色并不会导致地方经济的衰退,甚至只会更有利于经济发展;民间“草根”市场主体制度创新的高度活跃,决定了地方政府不去充当制度创新的“第一行动集团”,并不会影响地方的市场化改革的推进。(点击此处阅读下一页)

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