郑秉文:国外“福利模式”研究及其对中国的启示

选择字号:   本文共阅读 1914 次 更新时间:2009-03-07 17:34:18

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  编者按:随着中国特色社会主义事业的发展,建立和完善符合我国国情的社会福利制度的任务已经提上日程。积极应对国际金融危机,改变经济增长方式,推动我国向内需型社会转化的要求使这项工作更加刻不容缓。如何从我国的经济发展水平好历史文化传统等实际情况出发,借鉴国外的研究成果,吸取东西方各国的经验教训,建立有中国特色的社会福利模式是摆在我们面前的重要课题。最近,中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文研究员向本刊发表了他对这个问题的想法。

  

  记 者:国外社会福利理论研究十分活跃,著作很多,您能否先介绍一下国外学者对社会福利问题基本概念的界定。

  郑秉文:国外学者一般认为,“社会福利”是指由社会福利计划、社会福利津贴和社会服务构成的以帮助人们满足对维持社会运转必不可少的社会需要、教育需要和健康需要的制度体系:“福利国家”是第二次世界大战后英国为同德国纳粹的“权力国家”相对抗而提出来的一个范畴,福利国家提供社会福利,旨在帮助人们满足其基本生存需要和社会交往的需要,包括提供充分的教育、就业等。

  记 者:任何学术思想史都存在一些流派和争论,福利理论是否也存在不同的流派或不同的观点,它们之间是否存在一些争论?争论的焦点是什么?

  郑秉文:从思想史的角度看,关于福利始终存在两种对立的看法,也可以称之为两个范式,其思想源头可以追溯到17-18世纪的思想家。一种是古典自由主义,可追溯到托马斯•霍布斯、约翰•洛克和杰里米•边沁等。古典自由主义观点被看作旧范式。另一种思潮属于新范式,可追溯到18世纪的亚当•斯密。新旧两个范式的主要区别在于对人性、道德、同情、自由、正义、贫穷、政府、民主、私人财产和市场的不同理解上。旧范式认为,人的本质是自私的,人的自尊心受言论、行动和提高物质生活的个人自由的影响,而新范式则认为,人是社会的人,个人只有与他人结合才能成为完整的人。旧范式关注的是更为具体的个体,而新范式则把个体置于他们处的社会环境中。旧范式那里,贫穷意味着人们没有努力工作,违反了与上帝的契约,所以,贫穷和饥饿是一种报应,但新范式考虑的则还包括影响人们成功的社会条件和个人条件。

  记 者:在现实社会中,福利是实实在在的,是国家提供的社会服务或实物,上述两个范式在服务对象方面是否也存在不同的看法?

  郑秉文:上述新旧两个范式之间的冲突对福利模式最直接的挑战就是,对国家而言,究竟应该对“哪些人提供帮助”;于是两个不同范式便衍生出两个截然不同的回答:一个是与新范式紧密联系在一起的普救性方式,另一个是与旧范式密切相关的选择性方式;前者强调不管就业记录和收入状况如何,社会津贴应提供给每个有需要的社会成员,后者强调的是社会津贴应发放给“真正的穷人”,于是,选择性方式自然就与补救性的制度观点联系起来,认为社会福利的提供应该仅仅针对市场、家庭和个人的一般功能的失灵,也正是从这个意义上说,社会福利通常是补救性的而不是预防性的。

  记 者:这就是说,两个范式支撑着两个不同的福利模式,旧范式支持普救性模式,新范式主张选择性模式。您能否举例说明这两个不同模式的特点。

  郑秉文:瑞典始终被认为是普救性福利模式的最佳范例。该国每个公民都可享受到一系列全面的社会服务,从摇篮到坟墓,几乎无所不包。选择性福利模式的代表被认为是美国,但是世界上没有一个国家采取单纯的选择性福利模式,美国模式中有几项福利制度基本是面向大众的,带有普救性的福利服务(如养老制度),但同时存在大量的选择性的项目。选择性福利制度一般都采取“家计调查”的办法,以确定接受补助的目标群体。同样,即使在普救性制度里,也不是所有的项目都是普遍提供的,也常常带有选择型的项目,所以,“家计调查”这个目标群体的识别工具普遍存在于所有福利制度之中,甚至可以被称之为是福利制度得以运转的一个重要手段。

  这两种范式争论的焦点集中在公平和效率两个方面。一般来说,保守派的观点是,普救性福利制度的成功是一种社会假象,它不能解决所有问题,福利国家天生缺乏效率;而自由派的观点正好相反。

  记 者:战后世界各国的社会福利支出总体都呈现出增长态势。从20世纪80年代开始,沉重的财政包袱迫使世界各国纷纷掀起改革浪潮。欧洲和美国在改革中压缩福利支出水平,减少财政负担,对此我们有些了解。但是包括日本在内的东亚国家的福利制度是否受到了改革的影响,东亚的福利制度属于什么样的模式?他们的福利模式有什么特点?

  郑秉文:总的来说,日本、韩国等东亚国家建立社会福利体制的时间比欧美国家大约晚了半个多世纪。第二次世界大战以前,东亚国家的社会结构基本是以农村为纽带的乡村社区。在战后经济恢复和起飞过程中,伴随着工业化和城市化的进程,一个新型的、以非等级式为发展趋势的社区逐渐形成;随着立法的不断完善,福利制度逐渐确立起来,战前自愿性的社区福利组织机制逐渐被中央和地方多层的官僚化体制所替代。由于东亚国家建立福利制度的历史较短,加之儒家文化中以家庭养老为主的传统习俗等多种原因,财政支出水平始终较低。一方面,传统社会的团结互助精神部分地弥补了社会福利的缺失,另一方面,较低的公共福利支出客观上成为推动东亚国家经济起飞的因素。

  如果我们根据艾斯平-安德森《福利资本主义的三个世界》的划分框架,将日本福利制度模式划归欧洲大陆以德国为代表的保守主义类型,那么,这个模式的第一个特征主要是与职业联系起来的,而社会权利的资格是以工作业绩为基础的,福利获得的前提是参与劳动力市场,获得福利多寡的决定因素主要取决于以往的工作表现和参保年限,过去的贡献与现在的给付之间具有较高的关联性。第二个特点是政府、工会和雇主的三方合作主义在福利制度中作用较大,工会的作用对就业路径、职业结构、就业结构的影响主要表现在“局内人—局外人”的分裂和隔离等。第三个特征是,德国模式的起源来自其传统的俾斯麦式福利制度,因而具有较强的精算保险因素。

  日本在建立社会福利制度时一起步就效法德国,属于欧洲大陆模式,除其它一些原因以外,一个重要的原因是,日本沿袭的法律体系是欧洲大陆民法传统中的“德国”分支,而不是法国分支,更不是英国为代表的普通法系;换言之,德国对日本的影响要远远大于英国和法国对日本的影响,于是,日本引入德国福利模式就是顺理成章的事情了。

  记 者:欧美学者对欧美福利模式的研究比较多,比如,艾斯平-安德森教授等这些研究福利模式的先驱们主要将目光集中在了欧美。虽然日本模式可以归属德国模式,但是,日本和德国的文化和历史不同,那么日本模式与德国模式相比,有什么自己的特点?

  郑秉文:除了以德国为代表的欧洲大陆模式以外,艾斯平-安德森界定的另外两个福利模式,一个是以美国为代表的自由主义模式,另一个是以瑞典为代表的北欧社会民主主义模式。尽管艾斯平-安德森将日本归类于德国模式,但包括很多日本学者在内,学界对日本福利制度的归属始终存在争议。在三个模式分类中,似乎日本只能被划归保守主义的德国模式,或说是德国模式的一个分支即南欧模式,因为在有些方面又融入了东方儒家传统文化的因素,甚至还参杂一些自由主义模式的因素,甚至还可说偏向于保守主义与自由主义之间的某种混合模式。当然,在民族性和价值观等方面,日本与美国之间的文化差异要远远大于美德之间的差异性。所以,日本和德国之间在经济体制和福利体制方面既存在着共同点,也存在着差异。

  第一,在德国福利模式里,公司和企业的“共同决策”既是工会强大的表现,也是工会依靠集体谈判制度提高其工资福利待遇的主要手段,这是德国式“工作福利”的主要特征。但是,德国企业“共同决策”的法律地位在日本企业里则更多地表现为长期承诺和终身雇用,这是日本式“工作福利”的主要特征。所以,就劳资合作与工人福利来说,虽然都与职业密切相联,但在日本,企业很重要,在工人眼里雇主是个大家长,而在德国,阶级则更重要,在工人眼里他们是两个对立集团。

  第二,东亚地区儒家文化圈具有勤俭持家和爱好储蓄的文化传统,这是包括德国和法国在内的欧洲大陆福利模式所没有的一个特质因子,所以,新加坡、我国香港地区等可以建立起中央公积金的积累制福利体制,东亚地区较高的国民储蓄率和始终留在国内的社保基金,作为廉价的资金来源,对经济起飞起到了重要作用。

  第三,东亚儒家思想中的“生产至上”和“造物文化”是东亚“赶超型”经济模式的重要文化驱动力,高速增长的经济和终身雇用的企业福利文化,克服了德国和法国等欧洲大陆保守主义模式中合作主义对充分就业造成的负面影响,长期低于欧洲的失业率,不仅节省了大量的福利支出,而且还为国民带来了福利,东亚最大的福利就是“就业福利”,在某种意义上它造就了“日本奇迹”和亚洲“四小龙奇迹”。

  第四,与欧美“发达型”相比,在东亚“发展型”国家里,大量的基础设施建设从未间断过,它为国内居民带来了大量的就业机会和收入,某种意义上说,经济增长也是靠基础设施投资带动起来的,以日本比较萧条的90年代为例,这10年的公共工程投资总额高达30万亿日元,相当于当时欧盟15国和美国的累计总和。

  在东亚,以高增长和高就业为背景的欧洲大陆型福利模式在增长阶段是成功的,但是,一旦经济增长停滞,就会与西欧和南欧一样,这种福利制度就会受到严重挑战。

  在东亚,日本福利制度成形的时间远远早于其它国家,因此,日本的经验教训应该引起邻国的重视。

  记 者:您从文化传统和企业决策的角度进行分析的结果说明,日本模式离美国更远一些,离德国稍近一些。但从福利支出规模和支出结构上看,德国与日本之间是否还存在其他一些趋同和趋异之处?就是说,日本福利模式在财政支出方面还有什么特点?

  郑秉文:在福利模式研究中,“家计调查型”福利给付支出的多少是判断福利模式的一个重要指标。“补救型”福利模式的重要特征之一是国家基本保险制度提供的水平较低,广大就业人口的相当一部分福利来自工作本身和市场,但是,对贫困阶层则进行大量的转移支付,国家提供大量的家计调查型补贴。而欧洲大陆“缴费型”福利模式的特征恰恰相反,就业人口的福利主要来自与就业密切相关的“工作福利”,他们的生存离不开工作岗位,一旦失业就意味着陷入贫困。

  日本“工作福利”的“缴费型”模式与其说效法的是以德国为代表的欧洲大陆模式,不如说更接近于“南欧模式”,我们可以把欧洲大陆模式分为两个模式,即西欧模式和南欧模式。

  在南欧国家,本来用于家计调查式家庭补贴的水平都不太高,用于失业保险的资格条件限制比较高,失业津贴受益期比较短,一般均不到一年,因此从总体看,用于家计调查型社会救助的支出都很低,例如,葡萄牙1996年才引入了一个真正的社会救助计划,而在希腊和意大利就基本不存在全国性的社会救助计划,只有一些地方政府才提供类似的补贴项目。西班牙的情况稍有不同,其社会救助计划1982年建立以来发展非常之快,受益范围也比较大。

  但是,日本的社会救助支出占GDP比例不仅远远低于平均水平,而且比个别南欧国家还要低,在经合组织国家里排名倒数第三,仅占0.3,相当于名列第一的新西兰的1/43;日本社会救助的受益人口比例也是排名最低的国家之一,为倒数第二。

  记 者:您的意思是说,社会救助支出占GDP比例是衡量一国福利模式的一个标尺,日本福利模式看来是更偏向欧洲大陆模式,或者说更加偏向南欧模式,社会救助水平很低。那么,一国社会救助支出水平是否与其经济发展水平有明显的相关性呢?

  郑秉文:社会救助的支出规模基本上不是由经济发展水平决定的,例如,在支出水平最低的国家中,日本人均国民收入高达3.6万美元(2000年数据与价格),而希腊只有1.2万美元。换言之,日本人均收入水平高于任何一个南欧国家,但支出水平却低于这些南欧国家;意大利名列前茅,但人均收入却只有2万美元,远远低于美国和日本。

  第二,经济发展与社会安排是两回事,经济发展水平高并不意味着社会安排必然要选择较高支出水平的社会救助,经济欠发达也并不必然意味着选择较低的社会救助水平;说到底,还是个模式的选择问题。

  第三,从支出占GDP比例和受益人口占总人口比例来看,前五位全都是讲英语的国家,如果加上位居第九位的美国,六个讲英语的国家受益人口均超过了10%(新西兰超过20%);北欧国家受益人口比例都在5%以上,(点击此处阅读下一页)

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