迟福林:政府转型是新阶段改革的关键和重点

选择字号:   本文共阅读 1271 次 更新时间:2009-02-27 16:12:07

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迟福林 (进入专栏)  

  

  从整体情况看,当前以扩大经济总量为目标的发展模式已难以适应社会阶段变化的需求。为此,需要通过深化改革,把重点从扩大投资转移到创造社会需求上来。另一方面,无论是改革的目标选择,还是改革的短、中、长期安排,都直接取决于政府转型的进程和实际效果。

  我国30年改革开放的历史贡献,突出反映为长期快速的经济增长。改革所释放出来的经济活力,极大地促进了经济发展和社会进步,使得我国开始由生存型社会进入以促进人的全面发展为重点的发展型社会新阶段。

  在纪念改革开放30周年之际,如何保持持续稳定的经济增长,给新阶段的改革开放提出了重大而迫切的课题。面对国际金融危机的冲击、资源环境的约束、经济全球化红利的缩减,通过改革着力扩大国内需求,走出一条经济持续稳定增长的新路,是全社会对新阶段改革发展的共同期盼。

  

  发展新阶段决定了改革的新特点

  

  随着社会发展阶段实现历史性提升,我国面临一些新的突出矛盾,如经济持续快速增长与资源环境的矛盾、全社会公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾等。这意味着,经济增长“一俊遮百丑”的阶段已经过去,新阶段的改革应呈现出与30年前不同的特点。

  首先,改革要更加关注人的发展。进入发展型社会,人的全面发展上升为经济社会发展的首要任务。为此,要树立以人为本的改革观。从现阶段的实际情况来看,人的全面发展对改革发展提出的基本需求是:第一,关注人的自身发展。人的发展需要有良好的文化素质和健康的身体,需要有稳定的社会保障体系,需要比较充分的就业,等等。第二,关注人的公平发展。进入发展型社会的新阶段,改革既要消除城乡二元的经济结构,更要加快建立城乡统一的基本公共服务制度,着力推进新阶段的城乡统筹发展。第三,关注人的全面发展。人的全面发展,不仅涉及人对自身发展的基本要求,而且还涉及参与政治、经济、社会、文化等领域活动的基本要求。适应人的全面发展的总体趋势,不可避免地需要推进全面改革。

  其次,改革要推动发展方式的转变。过去30年,改革的主要目标是增加经济总量。当前,从整体情况看,以扩大经济总量为目标的发展模式已难以适应社会阶段变化的需求。为此,需要通过深化改革,把重点从扩大投资转移到创造社会需求上来,并由此加快发展方式的转变。从当前宏观经济形势看,如果不解决经济发展方式的问题,要从根本上找到宏观经济稳定的体制机制是很困难的。

  第三,改革要促进社会进步。进入新的发展阶段,社会结构和利益结构正在发生深刻变化,社会关系的复杂性全面增强。当前,改革面临的主要挑战是:利益协调与利益结构调整;公民社会的有序发展。现代社会的发展需要三根柱子:政府、市场、社会。为此,要推动公民社会发展,让公民和社会组织真正成为现代社会的三大支柱之一。

  

  基本趋势:着力推进结构性改革

  

  当前,应对国际金融危机,缓解经济压力,需要把宏观经济政策的基点放在“保增长”上。从中长期来看,扩大内需,保持经济稳定增长,不仅需要财政政策和货币政策的松动,更需要推进结构性改革,以使宏观政策调整与重大改革有机结合。

  ——积极的财政政策应与财税体制改革相结合。财政支出政策调整要与公共财政制度建设相结合,增量财政支出应主要放在城乡一体化建设和基本公共服务上。税收减免政策的出台要与税收体制改革相结合,既着眼于减轻企业负担的短期需要,又考虑到经济发展方式转变的长远需求。

  ——适度宽松的货币政策应与金融改革相结合。坚持“政策救市”与“制度救市”兼顾,在稳定资本市场方面有所突破。货币政策的松动还要与银行改革相结合,使增量资金能够流入到民营经济、中小企业、农村、落后地区,由此提高效率和经济活力。

  ——积极的社会政策应与公共服务体制建设相结合。在基本公共服务投入增长的同时,应当着力完善中央与地方的基本公共服务分工体系,加快事业单位改革,提高投入的实际效果。

  ——合理安排结构性改革的优先顺序。从短期看,应抓住国际资源价格下调、国内通货膨胀压力减轻的时机,着力推进资源要素、粮食价格改革,并使其与国际基本接轨。与资源价格改革同步,需要推进铁路、石油等垄断行业改革,这有利于通过竞争提高这些领域的投资效率。从中期看,需要在财税体制改革、金融体制改革、投资体制改革等方面取得重要进展,为优化资源配置、推动经济发展方式转变创造条件。从长期看,在经济持续稳定增长的基础上,要加快建立城乡统一的公共服务体制,以明显提高社会消费预期。

  

  扩大内需:当前改革发展的现实压力和重大任务

  

  当前,内需不足、特别是国内消费需求不足已经成为我国经济发展方式转变中的突出矛盾。结合国际金融危机,面对今年国内宏观经济形势的波动,我们再次强调扩大内需,需要在调整相关政策的同时,更多地从改革中寻求出路。就是说,在短期实行以保增长为目标的积极财政政策和加大铁路建设等投资的同时,中长期要更多地依赖改革,以寻求扩大内需同转变经济发展方式、推进城乡一体化进程、实现基本公共服务均等化的有机结合。

  ——扩大资源环境投资需求有赖于市场化改革的推进。资源环境领域的投资潜力巨大。2007年,我国在非水电的可再生能源方面的投资增长4倍多,达108亿美元。如果放开能源价格,使其能够反映供求关系,新能源开发投资需求还会更大。2007年,我国环境污染治理投资为3387.6亿元,仅占GDP的1.36%,低于发达国家2005年2%左右的水平,也低于俄罗斯2000年1.6%的水平。如果把比重提高到1.8%,以2007年的经济总量水平,当年在环境领域的投资需要将达到近4450亿元。问题的关键在于,要加快资源价格改革和垄断行业改革,在国家投资加大的同时,拓宽社会资本的投资范围。

  ——扩大社会投资需求和基本公共服务体制建设有机结合起来。新阶段我国公共需求的全面快速增长,必然会大大提升公共领域的投资比重。中国(海南)改革发展研究院测算表明,广东省在2020年实现基本公共服务均等化需要投入5000亿~8000亿元。从全国情况看,保守地乘上10,12年中需要投入5万亿~8万亿元。由此看来,我国公共服务领域的投资需求是巨大的。如果未来5年~10年能够在基本公共服务体制创新方面有重要进展,公共服务方面的投资会逐年明显增大。

  ——推进新阶段农村改革是扩大农村消费需求、启动农村大市场的体制基础。目前,我国城市的边际消费倾向大概为0.72,农村为0.85。也就是说,每增加一元钱收入,城市人花掉0.72元,农村人花掉0.85元。考虑到有2/3的人口集中在农村,农村的消费需求是扩大内需的重点。为此,尽快改变城乡二元结构,推进城乡一体化进程,为广大农民创造公平发展和提高收入的机会,应成为新阶段改革发展全局的重点所在。

  

  政府转型:新阶段改革的关键和重点

  

  进入新阶段,无论是改革的目标选择,还是改革的短期、中期、长期安排,都直接取决于政府转型的进程和实际效果。这是由三个方面的因素决定的。

  第一,市场化改革依赖于政府转型。只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础性作用。没有政府转型,就难以实现由政府主导向市场主导的经济发展方式转变,市场化改革就难以突破,包括资源价格改革、垄断行业改革、环境制度改革等就难以有实质性进展。第二,社会管理体制改革依赖于政府转型进程。实现基本公共服务均等化确实有一个财力问题,但更重要的是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。第三,政治体制改革在一定程度上要以政府转型为基础和突破口。进入新阶段,政府转型成为政治体制改革的一个重要基础,把政府转型问题解决好,公共治理结构建立起来,就能实质性地推动政治体制改革。

  从本质上来说,政府是一个公共利益的代表者。从现实情况看,由于现行财税体制、干部体制、中央与地方关系的体制安排等,使政府自身利益逐步形成。问题在于,如果政府的利益问题得不到有效制约和解决,要降低行政成本就比较困难。政府转型的深刻意义在于,使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来,重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题,也是决定改革成败的关键性问题。以政府转型为目标推进行政管理体制改革,对于实现政府在经济持续稳定增长中的重要作用具有决定性意义。

  因此,以政府转型为主线,安排改革优先顺序极为重要。抓住机遇,适应阶段变化、矛盾变化和环境变化的新形势,加快推进改革;同时适应当前宏观经济形势需要,通过加快改革刺激内需,保持经济平稳较快增长,就可以为科学发展、和谐社会奠定最重要的制度基础。由此,以纪念改革开放30周年为动力,把改革开放推向一个新的阶段。

  

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