官民矛盾——农村发展的主要矛盾

选择字号:   本文共阅读 4161 次 更新时间:2003-12-08 20:52:05

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管荣开  

  

  读1999年2月3日《中国经济时报》第三版刊发的孟令伟先生的《农村发展亟待解决的问题》一文,感到他所提的这些问题很系统,很中肯。在此我想进一步阐述的是,孟文所谈的几大问题贯穿着一条主线,即是官民矛盾问题;或者说,官民矛盾是当前我国农村发展的主要矛盾。

  

  一、农地的行政性承包反映的是基层政府官员与农民的矛盾

  

  孟文准确地指出:“当前农村土地的最大问题在于难以稳定”(见孟文,以下引文除另注外同此)。那么,农地的不稳定是谁造成的呢?是谁随意中止农民的土地承包合同重新发包?是谁随意提高农民的承包费?是谁搞仗权承包、权地交易和特权田?是谁滥占耕地和大量卖地?显然,这只能是地方政府和村级官员。也诚如孟文所揭示的,农地问题的症结是“现有的农地承包仍然是一种行政指令性承包,反映的都是来自行政方面的判断,……地方政府、村社组织事实上对农地都发号施令”。而“行政性指令”、“行政方面的判断”、地方政府和村社组织的“发号施令”,都是来自地方官员。凡是发生这类问题的地方,追根究底,都是地方官员为了谋取自己的私利而利用职权去侵犯农民的合法权益。土地是农民的命根子。农地问题是农村的焦点和中心问题。农地问题集中反映了农村官民关系的矛盾,这里主要是地方基层政府官员与农民群众的矛盾。

  

  二、国家征地——城市官商勾结对农村居民的剥夺

  

  随着经济发展和城市化的建设,现在征用农民土地越来越多。既然农村土地不能自由进入土地市场,农业用地必经“国家”征用后才可改变用途成为建设用地,也就是农村土地所有权转让必经政府部门批准这一道“门槛”,而近十年间政府部门通过这道“门槛”就刮走了农民约2万亿元的“银子”!这是政府有关部门和开发商打着发展经济的旗号、相互勾结干的好事!农民对此提意见无效、上访告状无效、以死反抗也无效!这正是城市官商与农民矛盾的突出表现。政府不是通过保护农民正当权益来保护耕地,不是通过公正的法治来约束政府行为,而是通过加强上级部门权力来“保护”耕地,肯定是南其辕而北其辙。这正如计划经济下对粮价的控制一样,越是压低土地价格越是导致土地的滥用,越是造成土地紧缺和供给不足;而一旦实行改革,农民真正有了土地产权,可以直接进入土地市场交易,农民自己会待价而沽,不仅能够自然抑制土地的滥用,而且增加了自己的收入,三是有了资金再开发新的土地或搞其他生产经营的资金。何乐而不为?就是因为这样一来就堵死了有关部门以农地“寻租”的渠道。

  

  三、“二元制度问题”的进一步透视与“社会圈层结构”

  

  城乡“二元制度”是指“以户籍为依托,将中国公民分割为地域、身份、待遇截然不同的两大系统,即市民系统和农民系统”。若对二元结构作进一步的透视,可以看出,改革以前我国存在的是“多重二元社会结构”:“全民所有制——工业——城市——职工”为一元、“集体所有制——农业——农村——农民”为另一元。政府作为国家和社会的管理者,本应超脱于这种二元结构之上,然而,它却深陷于此结构之中。这是因为:政府官员都是“国家干部职工”,都属于“全民所有制单位”,都属于“工人阶级成员”,都居住在城市圈内,列在“城市户口”。若以政府决策机构为最高中心,则围绕它的最内最近圈层为下级干部职员,再次的中间圈层为城市工商业职工及居民,而乡村农民则处在距社会决策中心最远的最下最外的底层。因此,政府决策者即使在理性上认为应该公平处理城乡关系问题,但是,在立场上,在感情上,在感觉上,他们毕竟和农民不同,有差别,有距离,从而导致了政府政策往往自觉不自觉地向城市倾斜,而与农村偏离。所以,造成并维持城乡差别的“二元制度问题”实质上是政府与群众即官与民的矛盾在社会宏观上的特殊的又是突出的表现。改革开放以后,国营企业家、私营企业主等新兴阶层的出现对原来的圈层结构造成很大的冲击使之有所改变,但其基本框架仍然存在,并继续发挥着强大的作用。

  

  四、农产品流通渠道——谁在堵?谁来疏?

  

  改革开放以来“一直困扰的着农民的”农产品流通问题,其实已经找到很好的解决办法,用六个字来概括就是“多渠道、少环节”。而以前农产品流通的问题或弊病明显就在于渠道单一,环节、层次太多。从单一渠道到多渠道,从多层次到少环节,需要从流通体制上加以改革,主要是开通民营渠道。这就必然要触及到原来垄断部门及其中某些人的利益。流通体制改革的阻力就在这里。流通渠道不畅,堵塞物就是他们。所谓“多了砍、少了赶”,“地区封锁”,所谓“主辅渠道之争”,我们只要看一看是谁在砍,谁在赶,谁在封锁,谁在争作“主渠道”霸主而排斥其他渠道,即可了然。正因为渠道“单一”,农民交售农产品的买主“唯一”,只有垄断,没有竞争,垄断的买主不付钱也能拿到物品,所以他才可以“打白条”。既然能“打白条”,那他为什么不打呢?而有权“赶”、“砍”、封锁、垄断,能够“打白条”的,显然是官而不是民。这里反映的是非农的商业部门及其官员与农民的矛盾。其实只要清除掉流通渠道中的堵塞物,问题就好办了。而解决这个矛盾,“引导农民由单纯的生产主体向生产——经营主体转变,提高农民在市场交易中的组织程序、谈判地位和竞争能力,让农民逐步掌握农产品市场的主动权”,首先要明确“主体”,即谁来“引导”、“提高”,谁来“让”?“主体”问题不明确不行,让“主渠道”的垄断者来“让”更是靠不住的。

  

  五、农民负担沉重与“父母官们头疼”

  

  多年来农民反映强烈的“负担沉重”问题,目前不仅没有解决,反而更加突出,以至“花样百出,名目繁多”,愈演愈烈。看来“尽管近年来上上下下采取了不少措施”,但总没有抓到点子上。首先还是要问一声:究竟是谁在不断地加重农民负担?在农民正当、合理的负担之外再搞摊派、集资、收费、罚款的到底是哪路神仙?不用深查,肯定是掌握权力的各主管部门。“父母官”本是中国封建旧社会对地方(县级)官员的称呼。它既说明官僚阶层中他们是与百姓的距离最近的,又反映他们对百姓的管理可以无所不至,如同父母对其子女。所以,加重农民负担如果只是“条条”部门搞,而地方“块块”的领导真能想农民之所想,急农民之所急,真正为农民负担过重而“头疼”,切实帮助或干脆就“率领”农民顶住“四乱”,也不会出现负担过重的问题。假若“父母官们”不是这样,而是对泛滥农村的“四乱”不闻不问,再甚至也伙同“条条”一起向农民下手;而农民只有交钱的义务,没有不交的权利,即使对明显不合理、不公平的也无权抵抗。如此一来,则农民负担必然有增无已。所以,要切实减轻农民负担,关键是砍削有关部门搞“乱摊派”的权力,同时赋予农民拒绝不合理负担的权力,并用强有力的法律来保障,有比“摊派权”更大的法律权力来裁决。只有这样,农民负担过重的问题才会真正解决;而不触及权力调整的措施(例如“加强教育”啦,“转变观念”啦之类)再多也是隔靴搔痒,无济于事。如此,农民就会拍手称快,“父母官”也会免除“头疼”之苦,倒是那些想收费而不可得的人该害头疼病了。

  

  六、集体资产管理——农民内部“官民矛盾”的焦点

  

  我国农村自五十年代中期实行集体化以来,社会的主流观点一直是强调要发展农村集体经济,反对个体和私营经济。而集体经济正是政府对农民有效控制的基础。七十年代末期的农村生产责任制从根本上动摇了这种体制和与之相配套的观念意识。而这种体制的动摇根本上是由内因造成的。在集体经济组织内部,“头头”们自身虽然一般也是农民身份,但是他们掌握着集体经济的大部分权力,所以与绝大多数无权无势的农民并不相同,而是在集体经济中处于与之相对立的“官”的地位。改革开放以来,随着商品经济的发展和人们商品经济观念的增强,农村集体经济制度约束日益软化和松弛,集体经济的“头头”一旦私欲膨胀而得不到应有的遏制,他们的权力掌握下集体财产自然就成了他们盘中的美餐。对当前农村集体财产管理的“三大突出难题”——过度负债、难以运营和滋生腐败的深入调查表明,往往正是集体经济的“头头”们之所为,是他们成了腐蚀和瓦解集体经济的“钻心虫”。农村集体资产的流失和化公为私问题,只不过是农民内部干部与群众即“官”与“民”矛盾的反映,是农民干部侵犯一般农民群众利益的问题。

  

  七、县域体制——“父母官”们“做主”的权力与“办事”的义务

  

  县级是国家政权机构的中间阶层。诚如孟文所说:“县域体制兼有联城统乡两种功能”,“在农民眼中,县级官员是既有资格权威代表国家又有权力义务为他们做主(办事)的父母官”。县级官员在整个社会中处在中间层次,但他们在农村社会中却是处在最高层。谁家有人能在“县上”当干部,在农民看来简直是“无上荣耀”。县级官员将权力和义务集于一身的这种特殊的身份就使他们既能为民做主,又能为民办事(服务)。然而,“做主” 和“办事”、“权力”和“义务”是性质完全不同的两回事。与此相应,农民的地位就有“为仆”和“做主”两重性或两种可能。而人们一般都是愿意“做主”而不愿“为仆”、愿意掌权而不愿“办事”的。县域机构的过分庞大、官员过多,而精简起来过于困难,清楚地表明县级官员权力过大、“做主”过多,而义务过小,“办事”过少;农民则是“为仆”过多、享受“服务”太少。“大量的体制性征敛”造成的“财政负担沉重”,最终导致农民负担沉重。县域体制的改革、县级机构人员的精简不从县域官民之间“权力”和“义务”、“做主”和“为仆”的关系上进行必要的、根本的调整,就不会取得真正的、令人满意的效果。

  

  八、指标考核制——上级有效控制下级的“压力型”体制

  

  “层层下指标,逐级抓落实,签订责任状,分级去考核。”这种 “很有约束力,也很富激励性的”领导方法,其实不止是“表面上看来”有、而是确有约束力,即是上级官员对下级的有效约束;也很富激励性,即能有效激励下级官员执行上级命令,完全按照上级意图去推行工作、完成任务。所以,虽然这种领导方法多次带来“虚夸风”,造成严重危害,但是由于上述功能,这种所谓“干部出数字、数字出干部”的“数字游戏”几十年以来却长盛不衰,而且日臻完善。这种领导方式的要害是:某级官员只受上级的有效约束和有效激励,却丝毫不能受到所管辖地区百姓群众的约束和激励。由此导致某级官员只要对上负责,而不必对下负责;极端的情况是只要讨好上级领导就可以坐稳官位,高枕无忧;至于百姓的要求和疾苦,则可以不去理会,至少可以不必象完成“上级下达的指标”那样去认真尽力地对待,因为这没有谁来“考核”,也无须考核,一般不会对他的官位造成威胁。这种领导方式在官僚机构内部执行起来是很有效的,对各级官员的政治导向就是“为通过上级考核而完成任务”,而不是“完全彻底地为人民服务”。它被某些研究者称作“分权的压力型体制”(荣敬本等:《县乡两级的政治体制改革 如何建立民主的合作新体制》,《经济社会体制比较》1997年第4期,《新华文摘》1997年第12期)。由此看来,孟文中指出的“将行政系统的封闭式指标考核变为开放式事迹评价,让农民来评价涉农部门、涉农领导人工作的好坏;将行政圈内的压力式指标变为面向社会大众的预测引导式指标”的改革方向是正确的。但是需要指出:考核方式和考核指标的改变必然要与考核或评价主体的改变相伴随,也就是考核或评价的权力由官向民的转移;否则是断然行不通的。

  

  纵观我国农村发展中亟待解决的一系列问题,都少有例外地贯穿着官民关系、官民矛盾的主线,其中也涉及到官员内部和农民内部的矛盾。官民矛盾是农村发展中的主要矛盾。这种矛盾一般是非对抗性的,但在某些时候、某些地方,如果处理不好就可能转变成对抗性质。在这种矛盾中,一般来说,干部、官员一方是矛盾的主要方面。在农村发展和改革中,抓住“官民矛盾”这一主线,其他问题就比较容易解决;如果抓不住这条主线,问题就难以解决甚至不能解决。农村改革紧紧抓住“官民矛盾”这一主线,就比较容易找到突破口——民主制度的建立、健全与完善。

  

  

  附言:前日燕园评论网站发了拙文《“三农”问题的实质是“三民”问题》。这里再补充一句:若说“三农”问题,则与“农”相对立是工、商、学等,显然不是问题的实质;而说“三民”问题,则对立面是“官方”,正是造成问题的根源。特此再呈上我在1999年3 月写的没有发表过的一稿,其他部分的文字都保持原样未动;只是加了第二部分:“国家征地——城市官商勾结对农村居民的剥夺”一段。

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文章来源:燕园评论首发

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