程金华:地方政府、国家法院与市场建设——美国经验与中国改革

选择字号:   本文共阅读 1011 次 更新时间:2009-02-25 14:09:14

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程金华  

  

  摘要:地方分权具有两面性,体现在地方政府对待本地企业和地方市场的"帮助之手"和对待外地企业和国内统一市场的"攫取之手"。在保证分权激励地方政府改善本地市场环境的同时,应当通过司法的中央集权来着重解决外地企业"进入"本地市场的机制,和当发生跨地贸易纠纷时当事人有规避地方保护主义的"表达"渠道。我们通过对19世纪美国市场建设的历史经验来论证上述理论问题,并阐释其对当代中国改革的现实意义。

  关键词:市场建设;地方政府;国家法院;美国经验;中国改革

  收稿日期:2008-03-08

  作者简介:程金华,男,江西省上饶市人,美国耶鲁大学法学院法律科学博士(J .S.D.)候选人,华东政法大学经济法律研究院副研究员。

  

  一、引论:市场建设与"手"的问题

  

  讨论市场的建设,离不开探讨政府在其中扮演的角色。现有的文献,形象地视之为"手"的问题。奉行放任自由主义的政治经济学者,认为市场可以通过"无形之手"进行自我调节,因此做得越少的政府便是越好的政府。①奉行干预主义的学者,则针锋相对地提出了"帮助之手"的概念——市场会失灵,因此需要政府的积极干预。②

  在这个辩论的基础上,从事转型社会研究的理论者,提出了"攫取之手"这个概念。根据转型社会的特殊语境,他们认为政府干预在本质上是个坏东西,很大原因是官员会在动用公权力时中饱私囊。但是,在转型社会中,政府干预又在所难免。所以根据这种理论,正确对待政府与市场关系是:在短期内,设法发挥政府干预的长处;从长远看,尽可能从制度设计上减少政府干预。③这个概念一方面表达了政府与市场关系的应然状态,但同时更为关注现实——市场发展是有语境的。当把市场发展放在一个更大的社会转型和国家建设中去观察,我们不难发现,在市场建设的初级阶段,其他的配套性制度(比如法治和产权制度)通常都不成熟。以市场和产权制度发展为例,尽管一个完善的产权制度对于市场发展至关重要④,单是市场发展的地方未必就存在完善的产权制度——市场可能是产权制度发展的原因而不是结果⑤。对于法治建设而言,它又往往离不开政府自上而下的推动作用。此外,通过税收杠杆进行地区再分配以及加大执法力度以反对腐败,都体现了在市场兴起阶段政府干预的必要性。因此,福山强烈呼吁在发展中国家进行"国家建设"的必要性。①

  但是,当我们为了市场繁荣而强化政府功能时,问题来了:"一个足够强大而有能力保护产权和执行合约的政府,也往往是有足够恣意去侵犯公民财产的政府。"Barry Weingast 把这个现象视为经济体制中的最根本政治悖论。②那么,问题是,如何从制度设计上克服这个悖论?换句话说,为了市场的繁荣,我们如何才能有一只多做好事而少干坏事的"手"?

  一些政治经济学者试图从中央-地方关系③入手来解决这个棘手的问题。他们认为,经济监管权力的存在,或许不是坏事情;但是如果所有的监管权力都掌握在一个人P 组织手里,从而导致公权力的垄断状态,那么一定是坏事情。如此,如果政府监管经济的权力是必要之恶的话,那么合理的制度设计是打破监管权力的垄断,并让监管者相互之间进行竞争。这个主张的核心理念是"政府间竞争可以促进善治".④

  相应地,联邦制进入论者的视野。联邦制是一种中央同地方政府分享决策权的政治制度。它的最大特点之一是,地方政府在决策中享有受制度保障的自主性。根据William H.Riker的经典描述,联邦制是同时满足如下三个要件的政治制度:(1)至少有两层或者两层以上政府对特定地区的居民有同时的治理权力;(2)上述不同层次的政府至少在一个领域里是互为自主的;(3)这种自主受一定程度的制度保障,因而具备可持续性。据此,Weingast和钱颖一等人主张,一般的联邦制再满足以下三个制度要件,便会促进市场繁荣和经济发展;(4)地方政府对辖区之内的经济发展事务有首要决策权力;(5)中央政府有责任建设国内统一市场并确保市场要素在地方之间的自由流动;(6)所有政府都面临财政硬约束。他们把这种有利于经济发展的政治制度定义为"市场保护型联邦制"(Market2Preserving Federalism,下文简称市场联邦制)。⑤在经验上,上述主张者用历史上的一些案例来论证他们的理论模型——包括16-17世纪的荷兰、17-19世纪的英格兰,19-20世纪的美国和改革开放以后的中国。⑥这个概念也得到了其他一些学者直接或者间接的支持。⑦针对中国,林毅夫和刘志强发现财政分权提高了省级人均GDP 的增长率。⑧

  但是,分权和市场联邦制之下的政府干预是否有利于市场发展这个命题,无论在理论还是经验上都饱受争议。首先,即便是最理想的联邦制,依然存在制度性的缺陷,其中包括:第一,地区间竞争存在负面的外部性,比如一个地方为了增加本地福利而把成本转嫁给其他地区;第二,如果中央政府不进行地区间财政转移,很容易出现地区间的不均衡发展。①其次,同笼统谈政府角色一样,地方间竞争要发挥应有的作用,也有语境的问题,也即必须依赖于其他一些制度前提。这些制度前提包括居民和市场要素的可流动性、不存在地区之间的信息不对称以及中央和地方政府的治理能力相当等。②但是,在现实中,这些假设往往是不成立的。更为吊诡的是,有些制度前提,往往需要强有力的中央干预才能实现。因此,有学者主张,分权不得当的话,联邦制不但不会增加经济效用,反而会降低经济效用。③在经验研究上,一些发现也质疑财政分权促进经济发展的假设。比如,邹恒甫等人对46个国家的研究,主张财政分权在发展中国家对经济发展的负作用。④

  从这个意义讲,在处理市场建设和政府干预问题上,处处充满陷阱和悖论。一个政策主张和制度设计往往可能在一个环节上起了正面作用,但是在另一个上却起了反作用。因此,在制度设计上,没有一劳永逸的方针,却有通盘考虑的必要。在本文中,我们着重提醒决策者要注意的是另一个同政府与市场关系和地方分权相关的制度悖论:一个足够自主和强大,能够制定有利于本地市场发展的地方政府,也往往是足够自主和强大,如此能够给国内地区间贸易设置壁垒和其他地区市场发展带来外部性的地方政府。在我们看来,这是地方分权的根本性制度悖论。诚如所谓第二代财政联邦制学者所强调的一样,我们不能假设当政者总是有"为人民服务"的公心。⑤退一步说,即使地方官员在财政分权和责任机制的制约之下有服务于本地经济体的动机和公心,这也可能成为加害于他地经济体的动机和私心。如果再用"手"来打比方的话,地方政府对市场的干预,往往是一只不公正的"手",一只厚此薄彼的"手".

  针对这个问题,市场联邦制的作者们已有思考。在理论模型里,他们提到"中央政府有责任建设国内统一市场并确保市场要素在地方之间的自由流动".但问题是,如何保证中央政府既有这个功能又不过于强大而侵害了地方政府决策的自主和独立?在给定的语境之下,中央政府是否有足够的力量来保证统一市场建设呢?如果不是的话,在市场兴起的阶段,是否有同时进行地方分权和中央集权的必要呢?如果同时进行分权和集权,中央政府是通过行政、立法,还是司法集权来确保国内统一市场的发展?

  对这些问题的回答,不仅在理论上有助于我们反思分权P 市场联邦制这样一种思路,更在实践上提醒决策者避免过于简单化的制度改革方向。

  本文的随后部分将通过19世纪美国市场建设的例子来演示上述分权的根本制度悖论;并且,我们将通过经验的描述来证实司法的国家化P 中央集权是如何既能克服国内统一市场的壁垒,又避免中央政府的过度干预问题。在文字组织上,我们先描述19世纪美国州政府在市场发展中的双重功能。然后,我们再讨论联邦法院如何通过商法国家化来克服国内统一市场壁垒的。最后,我们会讨论美国研究对于当代中国市场建设的借鉴意义。

  

  五、小结:美国经验与中国问题

  

  从上文对19世纪美国市场建设经验的分析,我们至少可以得出如下结论。第一,分权是个好东西,但并非完美。分权和竞争对于地方市场建设具有积极面,但市场联邦制的倡导者看到了问题的另一面——地方对于国内统一市场建设具有消极面。第二,联邦政府应当承担监管国内统一市场的功能,但我们不可以简单地假设这种功能的存在。美国最高法院对于市场发展的帮助,是在动态的中央集权过程中得以实现的。正如Wallace Oates 所观察到的,分权之所以能够起作用,在很大程度上因为存在一个强有力的中央政府。①为了克服分权的黑暗面,在分权框架之内,需要一定程度的中央集权。②如果要把这种现象概念化的话,我们不妨称之为"分权架构之下的中央集权",以区别于前文政治经济学者所倡导的一揽子分权建议,或者另一些主张中央全面再集权的建议。第三,市场发展具有强烈的语境性。19世纪美国的市场建设,伴随着技术的发展,贸易模式的转变,商业组织的变革,以及法治的发展和法院系统的现代化。这些结构性的变迁,有同中央-地方关系直接关联的,也有无关的。因此,就探讨分权是否通过竞争机制来促进经济发展而言,我们需要分析更多的变量因素。

  这些19世纪美国市场建设的经验对于进行中的中国市场建设,是有现实意义的——这也是市场联邦制的理论贡献之一。回顾美国的历史,再细查中国的现实,我们不难发现两者的高度相似性。第一,地方政府在经济发展中的强大功能。

  这特别体现为政府-企业关系和土地征收政策上——我们不妨称之为"地方政府公司化".③第二,在本地利益驱动之下,地方当局呈现出强烈的保护主义倾向,包括行政性和司法性的保护。就司法的地方保护主义而言,地方政府同企业的关系是一个非常重要的因素。在中国,研究表明,国企更倾向利用其同地方政府的良好关系来赢得本地司法的袒护。④地方保护主义是当前中国国内统一市场建设的重大壁垒。而对于依赖国际市场到了极致的中国而言,如何改善国内的统一市场环境则是经济改革的下一重点和难关。

  美国的历史告诉我们一个强有力的国家司法系统对于统一市场建设的重要性。这个系统既为州际贸易扫清了壁垒,又相对适可而止地防止因为过度中央集权而损害了地方发展的动力。在很大程度上,这是因为相对于行政和立法机构而言,司法系统是"最不危险的部门".⑤司法部门因为既不掌握"钱袋"也不掌握"刀剑",所以为了有效介入市场建设和抵制强势地方保护主义的反弹,它需要在组织上被强化,在归属上被国有化。但因为它的能量相对小,也不易于破坏一个分权的架构,打破经济发展的制度均衡。在中国,为了克服强势地方的保护主义,又不打破它们推动经济发展的动机,可以考虑在建设国家司法系统上下工夫。而美国诸如多元管辖权和申请管辖移送权的制度设计,则可以为中国司法改革提供重要参考。



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