行政审批制度改革的体制性制约与制度创新

选择字号:   本文共阅读 8470 次 更新时间:2002-09-16 15:03:00

进入专题: 徐湘林  

徐湘林 (进入专栏)  

  

  自从2001年10月国务院召开了行政审批制度改革工作会议,强调要加快推进行政审批制度改革以来,行政审批制度改革成为我国行政体制改革中的一个新热点。在2002年3月召开的“两会”期间,行政体制改革和行政审批制度改革也成为代表们热烈讨论的话题。同时,学术界也已经针对审批制度改革展开了一系列的讨论。目前进行的行政审批制度改革在以转变政府职能为目的的行政体制改革中具有重要的地位,该项改革也必然会对未来政府执行体制的制度创新产生深远影响。但是,由于我国现行行政执行体制所存在的结构性问题,行政审批制度改革在实施中仍然面临着许多体制上的困扰,改革的一些理论问题和实践问题也有待解决。

  本文认为,行政审批制度产生的诸多问题与我国传统行政执行体制延续下来的政府管理的一些理念、职能设置、行政方式和执行方法等有着必然的联系。因此,行政审批制度的改革必须涉及到现行行政体制如何从传统的准动员型模式向民主法治型模式转变这一深层问题。文章首先提出我国行政审批制度改革中尚有待深入研究的一些理论问题;其次,对审批制度改革面临的困难和体制性制约进行分析;然后,就如何从根本上实现由传统行政执行体制模式向民主化、法治化行政执行体制模式转变的问题提出建议。

  

  一、审批制度改革的理论准备

  

  目前对行政审批制度改革的讨论大多是以两个基本判断为依据。其一,行政审批制度改革是发展和健全社会主义市场经济的需要。传统的行政审批制度主要是在过去计划经济体制的产物,是保证计划经济体制运行的主要手段。随着我国社会主义市场经济的发展,国有经济在国民经济中的比重逐渐下降,市场经济成分已经占了主导地位,国有企业在改革中也逐渐被推入市场经济。但是,现行的行政审批制度因为审批事项过多、过滥,审批时间过长,这不仅造成了大量的行政腐败现象,而且严重地阻碍市场经济的正常发展,因此,必须改革现有的行政审批制度。

  其二,实行行政审批制度改革也是加入世界贸易组织的需要。中国加入世界贸易组织,既可以享受世贸组织规定的许多权益,同时也必须承担世贸组织规定的各种义务。入世给我国的政治经济发展带来了很多的机遇,同时也带来了许多挑战,其中最大也是最直接的挑战是对政府管理制度和行为方式的挑战。按照世贸组织的相关规则,我国现行的行政审批制度在许多方面不符合世贸组织的要求,政府行政审批项目太多,相关的立法不完善,法律法规不稳定、不规范,缺乏统一性、公正性和透明度。因此,我国必须转变政府角色,调整职能,彻底改革现行行政审批制度,“使之总体上符合世贸组织协议,与世界通行规则相衔接”。(注1)

  上述两种理论观点似乎已经成为当前人们讨论和分析我国行政审批制度改革的重要理论依据,然而,从认识我国行政审批制度存在的问题和指导改革实践的角度而言,这些理论观点仍然有很大的局限和不足之处。首先,在宏观层面上,这些观点仅仅从表面上认识到了我国现行行政审批制度存在的普遍问题,但对于这些问题产生的制度性根源缺乏应有的探讨。目前我国行政审批制度存在的许多弊端确实与计划经济体制有关,但这还不是问题的本质。行政审批制度作为国家对社会和经济活动进行管理的一种手段,它只是处于政府微观管理的层面,这一层面的管理在理念、规则、方式方法上都必然受到整个行政执行体制的理念、规则、方式方法的影响和约束。因此,我国现行的行政审批制度存在的问题与我国长期延续的传统行政执行体制(包括行政执行系统的理念和构建)有着必然的相关性。如果行政审批制度改革不从我国行政执行体制的深层问题着眼,不对我国现行行政执行体制的性质、特点和由此产生的弊端进行深入的研究,不探讨这一体制如何对现行审批制度产生影响,而仅仅是对行政审批制度就事论事,就不能从根本上理清行政审批制度改革所面临的任务,改革也就不能够从根本上解决审批制度存在的问题。

  其次,在微观层面上,许多分析只是强调市场机制在资源配置方面的积极作用,强调扩大企业自由决定权的重要性,强调削减审批事项在廉政建设和反腐败方面的重大意义,忽视行政审批手段的合理使用在现代社会经济生活中的必要性,片面地把改革看作是从数量上减少审批事项的比例。我国行政审批事项许多涉及的是行政许可事项的内容。在政府行政管理体制中,行政许可是政府对社会经济生活实施微观管理的重要手段,目的是通过行政许可的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模,进而维护正常的市场经济秩序,维护社会公共利益和保障公共安全。为此目的,政府有必要在一些相关的经济领域设置许可证制度,允许行政机关实施行政许可权力,按照法律法规和一定审批程序颁发许可证。(注2) 目前我国还没有正式的《行政许可法》,行政许可的许多职能主要由过去计划经济时期建立的行政审批制度行使。由于缺乏统一的法律和程序,缺乏有效的行政检查监督制度,行政审批事项的设置和行政审批程序的规定主要由相关政府部门各级政府部门自行决定。这种制度安排使得政府行政部门在行政审批中有相当大的自由裁量权,从而在行政部门中产生了大量的滥用行政审批权限,追求部门利益和个人利益的现象。这些现象的产生主要是由于制度缺失造成的,不可能只是通过行政审批事项大量削减就能解决。我国行政审批制度存在的问题只有通过制度改革来解决,而且,改革涉及现代政府管理的许多理论问题和实际问题,需要针对这些问题分别进行深入的和细化的研究。

  第三,一些有关行政审批制度改革的讨论过于夸大了加入世贸组织所承担的义务,忽视了我国入世后仍然保留的权利和在世贸组织中的平等谈判地位。如有学者认为中国入世后,WTO协议立即成为我国的“法”,成为我国依法行政的依据。而且认为WTO协议的内容必将全方位地、直接地“触动”我国所有的各种政府行为。(注3) 有些讨论则明显的主张与世贸组织规则的“全面接轨”,按照西方发达国家的体制全面改造我国行政、司法制度。从实质上讲,世界贸易组织只是一个国际协议制定机构和仲裁机构,各加入国在世贸组织的基本规则下享有平等的谈判地位,当贸易纠纷在当事国之间不能得到调解时,可以请求世贸组织做出裁决。因此可以说,世贸组织只是为国际间的贸易纠纷提供了一个和平解决争端的独特机制。虽然该机制采用了国际法优先于国内法的原则,但是,该机制不可能否定国家主权的存在,而是经济全球化时代,各国、各地区寻求最大限度的国际合作的一种重要模式。(注4) 从世贸组织发展经历中可以看到,世贸组织的协议规定和仲裁权并不是绝对的和唯一的,也不可能要求所有加入国按照某一固定的模式改造本国的行政和法律制度。例如,美国1988年通过的《综合贸易与竞争法》中的“301条款”就是由于不满当时GATT下争端解决机制而制定的实行单方面评价和报复的法律。尽管这一法律条款违背WTO的协议规定,但在美国1994年加入世贸组织以来,一直没有放弃使用这一条款。(注5) 中国入世之后,应当从行动上实现自己的诺言,承担应有的义务,但这不等于中国也应该放弃自己应有的权利。中国有自己的国情,审批制度改革不可能完全按西方国家的标准照搬照抄,而是应该按照自己的实际情况,针对具体的问题进行改革。因此,我国的行政审批制度改革应该立足于本国存在的实际问题,寻求解决办法,在考虑履行国际义务的大环境条件下,认真研究如何充分行使权利,积极采取应对措施,趋利避害,维护国家利益。

  总之,行政审批制度改革涉及到许多行政体制的深层问题,因此有必要对这些问题分别进行深入的了解和研究,而不应该只是停留在一般性理论和宏观层面上谈转变政府职能,谈转变观念。

  

  二、行政审批制度改革的执行困境

  

  到目前为止,我国的行政审批制度改革主要是通过至上而下的行政手段进行的。行政审批制度的改革措施包括两个大的方面。第一是由中央统一部署,通过行政管理渠道,责成各级政府根据中央政府的要求自行清理现有行政审批事项,并将清理结果上报上级主管政府,通过一定程序,按一定比例逐步中止、废除和修改现有的审批事项。在中央工作会议的部署下,各地政府纷纷开始清理管辖权内的行政审批项目,并废止和修改了一些被认为已经不适应市场经济发展的、繁琐的、和不必要的审批事项。这方面的工作已经在全国展开,并取得了一些阶段性的成果。

  第二是开展相关的立法工作,规范行政审批事项的范围和程序。全国行政审批制度改革工作会议之后,中央已经组织有关部门开始进行起草《行政许可法》的工作,目前《行政许可法》的征求意见稿已经完成,正在征求各方的意见。该征求意见稿的指导思想主要是以市场经济为参照物,根据市场经济发展的要求,废止已经不适应经济发展的行政许可审批事项,并在此基础上,规范行政审批事项的适当范围和权责范围,为将来的行政许可项目的设置制定规则。(注6)

  然而,在现行行政执行体制条件下,上述两种方法都可能遇到执行错位、执行低效的难题,导致执行受阻和执行失败。在我国政府管理体制转型还没有取得重大进展的情况下,通过至上而下的行政手段清理行政审批事项这种方式,很可能只会产生短期效应,并可能在执行部门的有意曲解和肆意变通的情况下,使行政审批制度改革最终流于形式。鉴于以往的经验教训,一些明智的地方主管行政审批制度改革的官员已经表示了这种担忧。比如,一位主管该项改革的地方官员就明确地说:“为了求得改革的短期效果,政府按照事先确定的比例,采取自查自纠、自我断臂的方法削减行政审批项目,其结果很可能是那些寻租效果不大的审批项目被砍掉,而一些收费多的审批项目,许多部门以种种理由予以保留,甚至一些被取消了的行政审批项目可能还会死灰复燃。有的采取‘抓大放小’、‘丢卒保车’的办法只减年检、备案事项,有的把需要取消的行政审批化整为零,以提高取消项目的比例。”(注7)

  当然,也有人认识到要使行政审批制度改革真正达到预期目的,不能仅仅考虑改革的短期效应和轰动效应,而应该着眼于长期的制度建设,通过制定法律,使行政审批制度化、法律化。然而,关键的是如何推动行政审批的制度化和法律化。自从1990以来,行政执法的制度化和法治化已经经历10来年的尝试,这方面的改革却一直遇到许多的困扰。1989年《行政诉讼法》实施以来,依法行政成为行政改革的一个焦点。特别是依法治国方略在1999年载入《宪法》之后,作为依法治国的重要部分的依法行政愈来愈受到重视。虽然各级政府依法行政的水平有所提高,但是不可否认的是,当前依法行政的状态仍然不容乐观。特别是近几年来,有法不依、执法不严、监管不力、渎职失职等,已经成为我国依法行政工作中面临的严重问题。

  由此可见,在行政审批制度改革的政策执行过程中,仅仅强调中国入世所承担的责任和义务,强调在经济体制转行中政府必须从根本上转变职能这些大道理,恐怕是远远不够的。行政审批制度改革的成功,不仅是一个提高各级政府官员思想认识的问题,它尤其涉及行政执行体制的深层问题,涉及到在这一体制下所形成的部门既得利益。在行政部门日益经济化运行的情况下,具有行政审批权的政府部门受利益驱动,是很难通过提高认识或通过“行政权力岂能滥用”的几篇批评文章,就能令其放弃行政权力所带来的巨大利益的。同时,由于现行行政执行体制下政府管理所具有的超强制性、不透明性和公共管理的趋利性,使得法制和行政措施不仅不能有效防止行政审批权的滥用,还可能被一些部门利用,成为这些部门保护自身利益的法制工具。因此,行政审批制度的改革不应该只是一个精简审批事项、规范审批程序的改革,它还必然要涉及到行政执行体制的改革,涉及到政府管理理念和价值取向、政府职能设定以及行政方式和执行方法的根本性转变。概而言之,行政审批制度所产生的各种问题都与我们长期形成的传统行政执行体制有关,要解决这些问题,必须从根本上改革传统的行政执行体制,推动政府管理体制的根本转变。

  

  三、传统行政执行体制的制约

  

  行政审批制度改革的体制性制约是由我国传统行政执行体制的一些主要特征决定的。传统执行体制的首要特征是集权主义结构下的管制型政府行政建构。在集权主义结构下,政府作为国家意志执行机构具有超强制性地位,政府的主要职能是对社会进行指导和管制,社会则屈从于政府,政府行政权力凌驾于社会权利之上,政府的权力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会的制约。在我国向社会主义市场经济转型的过程中,(点击此处阅读下一页)

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