周弘:中国对外援助与改革开放30年

选择字号:   本文共阅读 4341 次 更新时间:2009-02-09 22:31:32

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  [内容提要]1978年召开的中国共产党第十一届三中全会给中国的各项事业带来了新的转机,其中也包括中国的对外援助事业。由于对外援助的性质是通过复杂的经济工作完成国家战略任务,所以中国经济领域里的市场化改革与发展必然对中国对外援助的政策、内容、方式和管理体制产生重要的影响。改革开放以来,中国顺应国际国内形势的变化,不断地调整对外援助的政策、方式和管理体制,这个进程至今仍未结束。随着中国的经济发展与社会进步,中国对外援助的政策和管理也日趋成熟。

  [关键词]中国对外援助;改革开放;国际发展

  

  一、引言

  

  中国对外援助的“历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助”。[1]在过去的半个多世纪里,中国向100多个国家和区域组织提供了约2000个援助项目,其中既包括受援国所急需的生产基础设施,也包括各类社会和公共设施,还包括免除友好重债国的债务以及向自然灾害发生地提供的人道主义援助。近年来,中国加大了对改善民生项目的援助力度。截止到2005年底,中国在53个非洲国家建成了769个成套项目,大多数集中在与百姓生产和生活密切相关的领域,如铁路、公路、电站、水利设施、农场、学校、医院和体育场馆等。中国还派出了15万名医务人员,为发展中国家培训了2万多名各类人才,免除了109亿元人民币债务。[2]据统计,中国在2006年通过不同的机构向全球提供了82.37亿元人民币的援助。[3]

  中国是一个发展中的援助国,在接受外来援助进行自身发展的同时帮助其他发展中国家。由于国情的不同,还由于中国作为发展中国家尚在建设自己的统计系统,改革自己的援外体制,因此难以就中国对外援助的定义、方式和数据与西方援助国的方式和数量进行简单和标准化的类比。因为中国是一个提供援助的发展中国家,因此有可能为世界提供独特的援助方式,进而丰富人类的发展经验,加深人们对于多样化发展道路的理解。

  中国对外援助的历史可以大致分为三个主要阶段:第一个阶段始于建国初期,第二个阶段始于改革开放初期,第三个阶段形成于21世纪初。在这三个不同的历史时期里,由于国际国内环境的不同,中国对外援助的政策、方式、方法和管理机制都有明显的不同。但是,中国对外援助的出发点和根本宗旨却保持着高度的一致。

  

  二、新中国对外援助的基本出发点及历史经验

  

  从新中国建立到改革开放,中国对外援助经历了近30年的历史发展,确立了以“八项原则”为基础的中国对外援助方针,体现了国际主义和爱国主义的高度统一,为中国对外援助事业后来的发展留下了一份宝贵的遗产。

  (一)国际主义和爱国主义的统一

  新中国的对外援助事业始于20世纪50年代初期,开始是向朝鲜、越南、蒙古等社会主义国家提供军事和经济援助,此后又向亚洲和非洲友好国家提供经济技术援助。中国的对外援助事业并非权宜之计,而是有着深刻的国际主义价值原则,这种价值原则体现为中国对于人类的责任,特别是对于与中国人民有着同样经历的人民的责任。用毛泽东主席的话说:“中国应当对于人类有较大的贡献”。[4]“已经获得革命胜利的人民,应该援助正在争取解放的人民的斗争,这是我们的国际主义的义务。”[5]

  周恩来总理对这种国际主义和爱国主义的高度吻合做出具体的解释,他说:“我国对外援助的出发点是,根据无产阶级国际主义精神,支援兄弟国家进行社会主义建设,增强整个社会主义阵营的力量;支援未独立的国家取得独立;支援新独立的国家自力更生,发展民族经济,巩固自己的独立,增强各国人民团结反帝的力量。我们对兄弟国家和新独立国家进行援助,把他们的力量加强了,反过来就是削弱了帝国主义的力量,这对我们也是巨大的支援。”[6]具体地说,在这种爱国主义和国际主义的结合中包含着两层意思:其一是作为刚刚摆脱了殖民统治的国家,中国在获得了独立以后,必须支持其他被压迫民族争取民族独立、发展民族经济,这样才能打破西方世界对中国的经济和政治封锁,从政治独立走向经济独立;其二是作为经济落后的国家,中国对于公平合理的世界政治、经济秩序的诉求和广大发展中国家是一致的,帮助发展中国家,也就是改善自己的外部条件。所以,无论从国际主义的角度还是从爱国主义的角度出发,中国与广大发展中国家通过互助共同发展都是一项基本的政策。

  (二)新中国对外援助的“八项原则”

  1964年1月14日,周恩来总理在同加纳总统克瓦米·恩克鲁玛(KwameNkrumah)会谈时,首次提出了中国对外援助的“八项原则”。[7]同年12月21日,周恩来再次提出:“在援外工作中,我们总结了多年来的实践,制定了对外经济技术援助的八项原则,按照这些原则,我们一贯克己助人,采取无偿赠与或低息、无息贷款的方式提供援助。今后,我们还将在实际工作中,补充和发展这些原则。”[8]中国对外援助“八项原则”在国际经济合作领域中独树一帜,在亚非国家中产生了广泛而深远的影响。通过中国援助,饱受殖民统治的前殖民地国家更好地了解并理解了中国,“中国援助”因而成为与其他西方援助截然不同的发展资源。有些受援国曾经建议把“八项原则”提到联合国,作为国与国之间开展经济技术合作的准则,有些受援国则发起了支持中国恢复在联合国合法席位的“两阿”提案。广交朋友的中国终于在20世纪70年代迎来了一次国际力量对比的历史性转机:中国在遭受了来自西方各种势力挤压和围堵20多年后,被第三世界的穷朋友们“抬进了”联合国(毛泽东语)。

  中国对外援助受到了发展中国家广泛的欢迎,这是因为在“八项原则”的字里行间渗透着两条最基本的原则:一是平等互利;二是不干涉内政、不附加任何条件。与此同时,“八项原则”充分体现了无私的国际主义精神。

  中国的受援国不难发现这种援助与西方发达国家援助之间的本质区别。坦桑尼亚总统尼雷尔曾经说过:“无论是在中国给予我国的巨大的经济和技术援助中,还是我们在国际会议的交往中,中国从来没有一丝一毫要左右我们的政策或损害我们国家主权和尊严的企图。”[9]

  (三)计划经济体制条件下中国对外援助管理体制及其弊病

  援外管理体制的设立取决于援助国的基本制度和对外援助的基本方针、政策、形式和内容。在计划经济体制下,中国经历了“总交货人部制”和“承建部负责制”等适应计划经济和中国援外基本方式的管理体制。这两种体制都采取了中央负责制定援外政策、相关部委负责援外政策执行和项目管理的方式。由于党中央和国务院对援外工作统抓统管,中央领导人直接过问援外工作,分管部委直接对中央负责,援外管理机构能够有效地利用行政指令的方法,实现全国一盘棋。各省及各部委均设有专门机构管理援外项目。上情可以下达,全局可以统筹,保障了援外政治任务的顺利执行。

  然而,中国计划经济体制的一些弊病也不可避免地渗透到这种援外管理体制当中。《当代中国的对外经济合作》一书曾经一针见血地指出:“承建部负责制和总交货人部制一样,单纯靠行政手段管理经援项目,财务管理实行预决算制,一切费用实报实销,项目投资多少,建设周期长短,工程质量优劣,同执行单位的经济利益没有关系,不利于充分调动项目执行单位和广大援外人员的积极性。这些弊病在七十年代末暴露得更为明显。”[10]

  除了行政管理手段的缺陷之外,对外援助的决策也由于缺乏可行性研究而偏向规模过大、承诺任务超重等由意识形态因素导致的违反经济规律的现象。中国承诺将自己最好的技术和物资用于对外援助,结果却导致了大量只算政治账、不算经济账的浪费现象。在计划经济体制时期,中国的援外规模也超出了中国社会主义初级阶段的承受能力。随着中国国际舞台的扩大,要求中国援助的国家也迅速增多,中国对外援助规模急剧扩大。1971~1975年,中国对外援助支出增长过猛,占同期国家财政总支出的比例高达5.88%,其中1973年高达6.92%。[11]对外援助中应当体现的国际主义与爱国主义的统一与平衡被打破了。

  20世纪70年代,中国并非没有看到对外援助工作中存在的上述弊病。但是产生于计划行政体制内的弊病很难在同一体制下得到纠正。只有当中国改革开放的大潮袭来之际压缩援助规模、改变援助方式、改革援外管理体制和方法才成为可能。

  

  三、在改革中探索

  

  对于任何一场重大的改革来说,首先需要回答的都是“改革什么?坚持什么?发展什么?”这样一些带有根本性的问题,这些问题也突出地表现在中国对外援助的改革当中。

  (一)国内外形势的变化与邓小平的改革思路

  20世纪70年代是中国世界角色发生重大变化的时期:中国加入联合国以后,国际交往不断拓宽。除了继续并扩大了对发展中国家的援助以外,中国还相继恢复或建立了与一些西方发达国家的外交关系,对外经济交往面随之扩大。中国需要重新确定其在世界民族之林中的地位和作用:即有中国特色的社会主义发展中大国的地位和作用。体现在国际援助领域里,这种地位和作用是双重的——既是受援国也是援助国。作为致力于现代化建设的发展中大国,中国需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验,尽快地把自己的国家建设起来;与此同时,作为发展中国家的一员,中国继续向其他发展中国家的朋友和伙伴提供力所能及的援助。

  邓小平为中国设计的兼具受援国和援助国的角色直到他第三次回到领导岗位上以后才得到贯彻实施。1978年5月7日,邓小平在一次讲话中谈到中国作为援助国的作用时说:“我们现在还很穷,在无产阶级国际主义方面还不可能做得很多,贡献还很小。到实现了四个现代化,国民经济发展了,我们对人类特别是对第三世界的贡献可能会多一点。”[12]同年6月2日,在会见马达加斯加民主共和国政府经济代表团时,邓小平进一步表明了对于接受援助的态度:“我们要把世界一切先进技术、先进成果作为我们发展的起点。”[13]

  邓小平这种既接受援助又提供援助,接受援助发展自己之后提供更多援助的平等合作精神也反映在1978年召开的中国共产党第十一届三中全会上。这次会议正式提出,要“在自力更生的基础上,积极发展同世界各国平等互利的经济合作,努力采用世界先进技术和先进设备”。会议还提出,中国的社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国际资源,要打开两个市场——国内市场和国际市场,要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。[14]这种开阔的思路奠定了中国援外事业改革与发展的基础。

  在改革开放初期,中国驻联合国代表团参加经济社会理事会的同志报告说,联合国每年用于援助的支出高达250亿美元,其中约50亿美元是无偿援助,援助项目涉及人类经济社会的方方面面,如果能够加以妥善利用,将有助于促进中国的发展。中国是联合国中重要的发展中成员,有权利用联合国的资源。这个意见受到中国高层的关注。[15]1979年,中国开始大量利用多边国际援助,接着又开始接受来自日本、德国等发达国家的双边援助,曾经一度成为世界上最大的受援国。[16]

  在成为受援国的同时,中国并没有终止对第三世界的援助。邓小平针对中国对外援助工作中力不从心的问题,在中央外事工作会议上提出了“要缓口气”的意见,也就是说,要实事求是地通过修改援外的具体方法,“真正使受援国得到益处”。邓小平提倡的是一种“少花钱、多办事”的援助方式,一种效率原则,即一方面削减中国援外开支,另一方面保证受援国能够从中国的援助中获得实实在在的好处。当时,援越(越南)和援阿(阿尔巴尼亚)工作中的浪费和弊端在党内和社会上引起了对援外战略意义的怀疑。针对这些质疑,邓小平指出:“第三世界国家尽管穷,但在国际政治中的分量已经大大增加,这是任何人不能忽视的。”[17]

  与此同时,邓小平同志多次亲自做外国领导人和友人的工作,不断强调中国永远不会忘记第三世界的穷朋友,他在会见马里总统穆萨·特拉奥雷的时候指出:“要教育我们的子孙后代,尽管自己发展了,还是要把自己看做是第三世界国家,不能忘记全世界所有的穷朋友。”“中国将来发展了……还是把帮助穷朋友摆脱贫困作为自己的任务。”[18]

  自此,邓小平同志通过自己的工作使得国内外就中国在改革开放初期维护与第三世界的团结、减少援外支出的数量、提高援外工作的质量和效率等方面,达成了广泛的理解与认同。

  (二)坚持什么?

  在百废待兴的改革开放初期,立意改革的党中央对于中国援外的战略意义和所取得的成就的认识并没有丝毫改变和动摇。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《世界经济与政治》2008年第11期

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