秋风:基层自治,行政层级自然减少

选择字号:   本文共阅读 1928 次 更新时间:2009-02-05 22:12:41

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秋风 (进入专栏)  

  

  行政层次完全可以减少,办法就是基层社会、基层政府按照自治的原则运转,则政府层级繁殖的趋势将会自然终结。

  

  今年的中央一号文件提出了改革目前的政府架构的任务:推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。这一改革合乎政府提高行政效率的需要,但要有效推动,却须勇气。

  

  中国自秦以来,法律所规定的政府层级,除了中央政府之外,大体上以两层居多。比如,秦汉行郡县制,以郡辖县。但综观历代政制变迁,可以发现一个规律:如果郡、省这样的次级政府单位较多,中央政府就必然增设派出机构,如汉代之州刺史,清代之总督;如果一个次级政府单位管理的县级地方政府数量太多,两者中间就必然衍生出一层政府,比如,清代的道。

  

  古人也知道这种叠床架屋的弊端,但这类机构却又为势所必然。原因在于,如古人所认识到,郡县制的本质是家天下,地方政府的权力全部来自中央政府授权,从政治上说,所有官员对皇帝负责,从行政管理的角度说,每个官员对其上级负责。反过来,中央政府必得监督地方政府,上级政府必得控制下级政府,以此确保其执行自己的法律、命令。要从技术上做到有效的监督、控制,则每个上级政府所直接隶属的下级政府的数量就不能太多,也许就是七八个,超过这一限度就会失控。

  

  地级市也是这样演变出来的。现行宪法与地方各级人大与政府组织法上并无地级市这一建制,宪法所规定的是以省辖县。但几十年来,地级市却已成为一项定制,原因与古代相同。广东省有近百个县级单位,省长甚至不可能记住这么多县长的名字,更谈不上了解了,也就无从管理。为了有效地管理、控制,它必然倾向于设立一个中间政府单位,不管法律是怎么规定的。一个地级市管理六七县,最多十来个,是大体可以管得过来的。

  

  基于这一事实,可以大胆地断言,假如目前整个政府结构的原理、政府职能不作较为根本的调整,则即便以政令的方式强权扩县,弱化地级市环节,但这个中间环节还会以另一种形式重生,减少行政层次的目的很难达到。

  

  当然,这绝不等于说,行政层次根本不可能减少。依据现有的政治学知识,可以十分有把握地说,行政层次是完全可以减少的,办法就是各级政府普遍地实行自治,尤其是基层社会、基层政府按照自治的原则运转,则政府层级繁殖的趋势将会自然终结。

  

  两千年来政府层级趋向增加的内在原因是,政府是自上而下构造的,上级政府要有效地控制、监督下级政府,必然要设立派出机构。从政府的角度来说,这也是必要的,否则,未得到有效监督、控制的地方政府、基层政府,必将成为民众的祸害。事实上,历代政府尽管采取了严密监管的措施,也仍然未能防止地方政府、基层政府官员胡作非为。

  

  换一种思路,如果基层社会是自治的,基层政府是自治性政府,其权力来自民众的授予,而不是上级的授予,政府对民众负责而不是对上级负责,则本地人民就看管住了本地政府,这个政府不可能为害于民,上级政府就没有必要严密看管下级政府,自然也就不必设立看管下级政府的政府。

  

  在中国,我们已经隐约看到这样一种治理模式的雏形。首先,村民自治、社区自治已经有十多年的发育。其次,今年中央一号文件又提出,依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。也就是说,小城镇将逐渐地不再只是县政府的下级政府,而将具有自己的治理权限。

  

  可以设想,如果乡镇、县级治理逐渐地走向自治,哪怕是半自治,那么,地级市也就逐渐成为多余,省就完全有能力直管县了。当然,自治绝不意味着中央或省政府的权威被削弱。相反,这两种权威将可以更为直接对民众行使,只是,它将换一种方式,以司法的方式行使。也就是说,实现省直管县,是一个系统工程,需要相当广泛的制度变革。

  

   (本文来源:南方农村报 作者:秋风)

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