陈孔立:谈台湾的“国际空间”

选择字号:   本文共阅读 1835 次 更新时间:2009-01-21 11:45

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陈孔立 (进入专栏)  

                                  

一、实质

人们问道:全世界各地都没有“国际空间”问题,为什么唯独台湾有?

台湾民众问道:全世界都可以参加联合国,连最小、最穷的国家都可以,为什么唯独台湾不能?全世界都可以参加世界卫生组织,为什么台湾连参加世界卫生大会的资格也没有?

其实,答案是很清楚的:台湾或“中华民国”不是主权国家(这一点,许多台湾民众在感情上是很难接受的,他们感到十分屈辱,又十分无奈,因为它是国际公认的事实),却要以主权身份参与国际活动,这一意图无法实现。所谓“国际空间”问题由此而生。这就是实质的所在。

具体地说:

一、“中华民国”或台湾自认为是一个主权国家,要以主权国家身份参加国际活动。

二、国际社会认同“一个中国”,不承认“中华民国”或台湾是主权国家,不支持它以主权国家身份参与国际活动。中华人民共和国政府也坚持这一立场。美国也表示不支持台湾加入以主权国家身份参加的国际组织。

三、台湾当局与相当部分民众对此感到不满,他们认为这是由于1971年中华人民共和国政府“抢走”了“中华民国”在联合国的席位,因而把一切归咎于中国大陆的“打压”。

于是,台湾的“国际空间”问题成为两岸关系中的一大难题。

二、现状

这一问题包括三个方面:邦交国、非邦交国的实质关系、参与国际组织。

一、邦交国:台湾现有23个“邦交国”。

二、非邦交国:台湾在许多非邦交国中建立了贸易办事处以及代表处,据称一共有121个“外馆”(包括邦交国中的使领馆)。

三、国际组织:台湾参加了26个政府间国际组织,其中包括世界贸易组织(WTO)、亚太经济合作会议(APEC)、亚洲开发银行(ADB)等重要组织,还以观察员身份参加了20个政府间国际组织。此外,台湾还参加了2157个非政府间国际组织(2006年统计)。

问题在于:邦交国不断减少;在与非邦交国交往中,不具有主权国家身份;不能加入以主权国家身份参加的国际组织。

三、目标

针对以上现实,台湾当局目前在“国际空间”方面提出如下的目标:

一、邦交国:两岸不“互挖”邦交国,即在这个方面应当“外交休兵”。

二、非邦交国:要扩大与提升实质关系。在政治上,力图提升“外交”关系,例如,把代表处提升为使领馆、让“中华民国”的“国旗”出现在非邦交国(包括在非邦交国举办的各种会议或活动)、在“过境”中获得更高的礼遇(例如过境美国首都、会见政府高层等等)、让台湾的高层官员(包括总统、副总统、行政院长、外交部长、国防部长)在非邦交国出现,等等。

在经济上,力图扩展经贸关系,提高政治地位,例如与美、日、欧盟及新加坡等国签订自由贸易协定(FTA)。

三、国际组织:长远目标是参加一切以主权国家身份参加的国际组织,包括联合国在内。目前的目标是参加联合国专门机构,首要目标是世界卫生组织(WHO),国际货币基金组织(IMF),世界银行。此外,还力图参加东盟10+N等等。

四、台湾当局的有关政策

  

一、“活路外交”:就是“参与国际,维护尊严”,“替中华民国外交寻求出路”。

马英九认为陈水扁的“烽火外交”“金钱外交”与大陆对抗,使得台湾外交已经没有活路。他要找出一条活路,既不与大陆对抗,又能参与国际。总之,目标是要“走出去”,做法上不与大陆对抗。

二、“外交休兵”: 有人以为要全面休兵,即全面停战,那是一种误会。台湾方面的发言人说:所谓外交休兵,“从头到尾谈的都是不挖对方的邦交国,邦交国数目维持现状,不会把外交休兵扩大到其他领域”。马英九也提出“要与对岸达成协议,不互挖邦交国”。可见,他们只是在“邦交国”上休兵。因为他们的邦交国只会越来越少,一位台湾学者对我说,“现在你们的力量强大,不少我们的盟邦想与你们建交,我们也不想再花冤枉钱,让一些小国勒索,所以要休兵”。

在其他方面则从来没有任何“休兵”的表示,反而却在不断地进攻。马英九说“当休则休,当进则进”,在参与联合国专门机构上的努力就是一个证明。这样,你还相信真有什么“外交休兵”吗?

三、当前的重点在于参加世界卫生大会(WHA):台湾方面一再声称:明年5月台湾能否参加WHA,是对中国的考验。马英九说,台湾参加WHO不仅是政治问题,而且是人权问题,是2300万台湾人民的共同愿望。还有人指出,如果明年不能参加WHA,台湾的“仇中情绪”会成为主流意识,两岸关系就会倒退。这是向中国大陆进攻,如果不能参加,一切罪过都要由大陆承担。

马英九最近对美国媒体表示:“我们只要求参加大会,没有要求任何其他的东西,希望明年5月可以成功”。并且要求大陆“摒弃外交零和思维,停止打压台湾的国际空间”。志在必得的心情跃然纸上,其“针对性”也十分明确。

大家知道,这个问题相当复杂,需要两岸进行协商,研究妥善的处理办法。可是,台湾方面似乎并没有准备与大陆协商。只是不断地“放话”,不知是什么原因?是否如传言那样,担心两岸过早地进入政治性的协商;担心两岸关系走得太近,被人说是“过分亲中”;担心被外国人说成台湾加入国际组织“北京拥有最终决定权”?

如果总是担心那些流言蜚语,协商的时机就会错过,以致到了明年5月台湾无法参加WHA,那时候究竟该怪谁呢?

五、中国的态度

  

当前两岸关系出现好转的趋势,双方都应当珍惜。我们欢迎台湾方面采取不对抗的态度。我们也了解台湾民众要求参与国际活动的意愿与迫切的心情。

但是这个问题比较复杂,不是中国方面可以“说了算”的。中国大陆一再表示希望两岸通过协商,寻找出双方可以接受的办法。最近有关方面表态:北京已经就台湾参与WHO活动的议题进行筹划,将做为两岸优先讨论的议题,在其他国家不干预的原则下,找到两岸都能接受的办法。

六、美国的态度

  

美国方面曾经表示:不支持台湾加入以主权国家身份参加的国际组织。在WHO问题上则主张让台湾“有意义的参与”,主张让台湾以观察员身份参加WHA。

所谓“有意义参与”,应当是指不一定是正式的成员,而是可以实际上参与WHO的一些活动。这一点,中国早已做到。

2004年,中国卫生部就和世卫组织秘书处签署了《关于帮助台湾卫生专家参与世卫组织技术交流合作的备忘录》,2006年,中国卫生部长又表示:愿意帮助更多的台湾专家参加世界卫生组织技术活动。当然,在当年陈水扁当局极力推行“法理台独”的条件下,双方都不会有什么良性的互动,但“帮助台湾卫生专家”参与WHO活动,即“有意义的参与”,已经白纸黑字写上备忘录了。

至于以观察员名义参加WHA,则不知其依据何在。因为WHA现有三个观察员是巴勒斯坦、梵蒂冈、马耳他骑士团,前二者是主权国家,后者是特殊的主权国家。此外,还有两个国际卫生组织。台湾要以什么身份参加WHA,在WHA的“议事规则”中似乎找不到答案。我问过美国官员,他们也没有答案。

七、两岸学者提出的看法:

一、让台湾以观察员名义加入WHO及其他国际组织。这就需要研究是否符合该组织的章程,有的组织根本就没有“观察员”。

二、提出修改章程的建议,让台湾可以加入。怎样修改,能否获得通过,都 不是一厢情愿的事。

三、以APEC或WTO模式参加。APEC章程可以由“地区经济体”参加,WTO章程可以有“单独关税区”参加。而WHO或WHA都没有类似规定。以“地区经济体”或“台澎金马单独关税区”名义参加世界卫生组织,名实不符。

四、由大陆与台湾共组一个国际组织的名义参加WHA。首先,大陆与台湾是国家内部关系,非国与国关系,不能组织“国际组织”。其次,中国已经是国际卫生组织“国际红十字会”的成员,不可能再去组织一个“国际卫生组织”。

五、两岸协商,“先化解北京现在仍坚持的一个中国原则、担任台湾的‘介绍国’(introducer)或‘赞助国’(sponsor) 等政治敏感性问题,达成让台湾入会的共识,再交由相关部门去执行”。

台湾方面近来不断有人提出应当用“新思维”、确立“大前提”、给台湾以“尊严”等等,这些字眼都是正面的,似乎是不成问题的,但是仔细研究,就会发现,所谓“新思维”就是要改变“台湾或中华民国不是一个主权国家”的“旧思维”;所谓“大前提”就是要两岸“互不否认”,即“我不否认你是主权国家,你也不否认我是主权国家”;所谓“尊严”,归根到底就是要有主权国家的尊严。这涉及当前应当“搁置”的争议,如果要先解决这个大问题,那么台湾参加WHA的事情,在短期内就很难协商了。

最近,台湾方面有的学者采取比较积极的态度,认为台湾参加WHA的问题“两岸可以谈了”,对此表示“审慎乐观”。但也有人认为台湾参加WHA“需要时间”, 如果在模式上不能被台湾人民接受的话,也不用急,“犯不着在明年”。王金平认为:“没有经过接触、谈判,恐怕也不是那么容易”。政大副校长林碧炤也说,两岸要好好谈一下,同时也必须合乎世界卫生组织的规定,两岸谈的结果不符合世界卫生组织的规定,那样也是不行的。

由此可见,台湾方面已经看出参加WHA并非易事,并不是随便提出一个意见就可以解决问题。要WHO修改组织法,要WHA修改议事规则,都不是一件容易的事。要让台湾满意更难做到。因此,两岸需要“谈”,应当务实地共同研究在“搁置争议”的条件下,所能采用的解决办法。

我的意思是:在搁置争议条件下采用的办法,不可能做到大家满意,只能是双方“虽不满意,但可接受”。如果要求过高、过快,什么事情都办不成了。

八、其他问题

台湾方面还提出要参与联合国专门机构,在18个专门机构中,台湾已经参加WTO,还要参加WHO,以及国际货币基金组织(IMF),世界银行等等。

WHO,IMF都要主权国家的身份。世界银行则必须是IMF的成员。因此,台湾要参加这些机构都有困难。

台湾方面还提出要参加国际民用航空组织,其成员也是主权国家。至于世界气象组织则有地区会员,中国香港、中国澳门都是会员。台湾参加的可能性是存在的。

台湾要与一些国家签订自由贸易协定(FTA),按照WTO的规定,WTO的成员之间是可以签订的。但一要看对方的意愿,二要处理与中国的关系。就美国来说,最近前助理国务卿薛瑞福(Randall Schriver)表示:今后台湾要与美国签订FTA将难上加难。至于台湾要与新加坡签订FTA,新加坡资政李光耀先生表示:新加坡与台湾的关系,不能快过台湾与中国大陆的关系,这是新加坡的立场,一旦两岸关系改善,台新讨论签署FTA将不成问题。

台湾还极力要求参加东盟10+N。这要看符合东盟的规定,要由东盟决定。

九、大陆同胞的疑虑

老实说,对于让台湾以观察员身份参加WHA,在大陆内部也有不同看法。

有人担心这会导致台湾方面得寸进尺,在国际上出现“两个中国”。有人担心现在让给马英九,万一将来民进党上台,岂不让他们占了便宜?有人认为在政治问题未解决之前,“用技术手段解决政治问题”是没有用的。

显然,在搁置争议条件下,只能在“九二共识”的基础上寻求解决的办法,在此基础上能够做到的事,对两岸关系和平发展有利的事,我们就要去做。不能因为重大争议尚未解决,该做的事、能做的事都不去做。

以上情况表明,为了解决台湾参加WHA的问题,大陆内部民意也需要有一个整合的过程。

总之,台湾的“国际空间”问题是两岸之间的一大难题,涉及主权问题,本来是当前应当“搁置”的争议,但是由于台湾方面迫切希望早日解决,大陆方面相当理解也愿意给予配合。但是,它毕竟是一个难题,并非单方面就能解决的。我们希望两岸共同采取积极的态度,双方事先准备可行的方案,及时开展协商,发挥两岸的智慧,共同寻求妥善的解决办法。

我们等着台湾方面来谈。但还不知道你们想不想谈?(2008,12,27)

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