郑秉文:借社会保障立法解制度困局

选择字号:   本文共阅读 1605 次 更新时间:2009-01-21 11:35:55

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  从 2006年初,《社会保险法(草案)》从原劳动和社会保障部首次公开征求专家意见,到日前全国人大常委会向社会全文公布草案征求意见,大约经历了三年时间。三年来,草案经历了三个不同机构的“洗礼”,即原劳动和社会保障部、国务院法制办、人大法工委。三年来,草案内容可以说是越“洗”越少,其结果令人失望。

  三年的立法,凝聚了几百人和十几个部门的心血;三年的立法,也充满了惊心动魄的博弈和进退两难的尴尬。

  制定《社会保险法》的依据是《宪法》和《劳动法》。作为这一领域的“基本大法”,它应该具有一定的专业性和相当的可操作性,这既是立法者的初衷,更是国际惯例。美国的《社会保险法案》经过数次修订,2009年1月1日通过的最新版本,共有21章和一个附则,每章都有十几条,每条又包括十几款,几乎每款都有很多目,是一个复杂庞大却又操作性很强的“无微不至”的法律体系。

  相比之下,中国的《社会保险法(草案)》只有12章91条,全文不足9000字。更为重要的是授权条款太多,明文授权国务院的条款多达九项,许多重要内容仍没有定论。之所以如此,是由很多因素造成的。其中,部门之间的博弈难以定局,制度漏洞难以弥补,是重要的深层原因。

  

  ——借立法机会,理清部门之争

  

  此次草案的讨论过程,充满了部门之间的利益博弈。九项授权性条款中,五项是由于最终难以确定,只能“授权”国务院。“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定”这一条就是一个典型。

  三年里三个阶段的起草过程中,征缴机构的确定经历了此消彼长的“蛇形决策过程”:社会保险部门征缴→税务部门征缴→国务院决定;在此过程中,充满了各种不同立场的交锋,最终还是将征缴机构的确定推给了国务院。早在1999年国务院颁布的第259号令《社会保险费征缴暂行条例》里,允许两个部门同时征缴,由地方省级人民政府自行决定的规定,本来就是个折中的办法,一个妥协的结果。

  十年来,“双重征缴”制度带来了诸多混乱。十年后的今天,制定《社会保险法》应是解决这些久拖不决问题的大好机会。政府理应努力协调各方关系,听取专家和社会意见,抓住这次立法的机会,厘清长期以来部门之间责任和利益的边界,让《社会保险法》真正能够解决一些实际问题。

  

  ——立法难,缘于社会保险制度框架未定型

  

  美国1935年通过的第一稿《社会保险法案》,经过了一年半的详细论证。用现在的眼光看,细节处固然还有瑕疵,但是,在理念和整体设计上还是比较完整的,奠定了随后70多年美国社会保险制度框架的基础,其融资方式和给付公式都较为符合实际。截至2007年底,美国养老、遗属及残疾保险基金总资产为 22385亿美元。美国2001年制定的统账结合部分积累制的改革报告,由16名专家(共和党和民主党各八名)经过七个月的封闭讨论,形成一个经过严密测算的长达256页的一揽子改革方案。虽然由于在野党的激烈反对未能呈交国会,最后流产,但这个一揽子改革方案说明,社会保险制度涉及国民的根本利益,从职业生涯缴费到退休受益,贯穿一生的绝大部分时光。因此,它是一个系统工程,其制定的方法应该是集中力量,做各种科学的测算与论证,而不是想当然。制度设计也应长远规划,有统一的理念支撑,而不是走一步算一步。

  但是,中国自1997年正式确立社会保险制度开始,五年之后的2002年,便开始出现农民工退保现象,一直到今天,有增无减;八年之后的2005年,便开始不得不强行予以行政干预,连年上调养老金待遇至今,否则,便与机关事业单位的差距越来越大。1997年确定的个人账户比例为11%、逐渐做实8%的制度结构,到2005年,个人账户缩小至8%,2006年又将做实比例下调到3%或5%(各试点地区不一样)。当试点扩大到11个省份之后,就已经陷入进退维谷的境地,试也不是,不试也不是。试点做实账户的800亿元人民币,承受着通胀可能带来的贬值风险,决策者却束手无策。

  中共十六届六中全会和十七大提出的2020年基本建立城乡社会保障体系的战略部署,亦没有具体实施步骤和进度表。早在2007年2月就首次向专家征求意见的农民工社会保险制度,至今也已拖了整整两年,难以出手。

  从以上对中国社会保险制度某些方面的简单描述,可以看出制度被频繁变更,没有完整和成型的体系。这也就解释了为什么《社会保险法(草案)》中有那么多地方难以落笔,原因就是社会保险制度设计存在很多问题。而且,这些问题之间相互联系,互为条件和制约,单独解决一个问题仍于事无补。只能“头痛医头,脚痛医脚”,不断打“补丁”。

  由于制度的零碎,没有完整的理念,导致相关的细节无法以立法的形式确定下来。参保人和参保单位的费率水平、个人待遇权益的明确预期、社会保险关系转续等方面都无法明确规定。而公务员参保办法、农村居民养老方案、社会保险基金投资运营体制、实现省级统筹的时间和步骤,这些大的方面也都无法确定。

  中国社会保险制度还处于未定型、未定性、未定局的阶段,一切都在“摸黑”的不确定状态中,这是立法的难处。但同时,这次立法也是中国社会保险制度改革的机遇。应借立法机会,从制度结构上重新审视、完善和扬弃中国目前的社会保险制度。解放思想、实事求是,克服畏难情绪,知难而上,确定中国的福利理念,提出框架性的、完整的社会保险制度设计。否则,《社会保险法》很可能徒有其表,即使出台,也会被束之高阁,无法发挥作用。

  

  ——出路在于“混合型”统账结合

  

  导致社会保险制度困境的重要原因,是个人账户与社会统筹“简单相加”的统账结合制度。这一制度最初是为国企改革设计,适合企业的特征,当将其扩大到全社会时,问题就产生了。由于参保激励不足,导致费基不实和逃费现象十分普遍,以致费率不得不维持在较高水平,这又造成门槛太高,覆盖面难以扩大,从而形成恶性循环。统筹层次相对较低却难以提高,是导致众多矛盾的根源。参保人难以自由流动,导致社会保险制度城乡分割;流动人口难以入保,农民工社会保险成为难题;基金管理分散,投资政策难以统一制定等。

  这些都是因为在中国二元结构僵化、财政“分灶吃饭”和户籍制度约束的条件下,统筹部分难以流动造成的。而强制提高统筹层次,可能会出现道德风险和逆向选择,导致保险费收缴困难。

  基于名义账户理论设计的“混合型”统账结合制度,可以解决以上问题。名义账户制是将社保账户变成一个银行账户,将个人缴纳与企业配比的保险费全部记入个人账户,不设统筹部分。但是,其运作也与银行相似,银行只需在储户提款时供款即可,至于贷款部分,则与储户无关。也就是说,只需保证参保者退休后能按时足额拿到养老金即可。

  这种制度在名义上形成的是完全积累制,参保者随时可以查看个人账户,人走到哪里都是同一账户,可一步实现全国统筹。由于制度透明度高,不受户籍限制,公务员与城乡居民都平等参保,很多其他问题便可迎刃而解。而且,账户资产可由中央统一集中代管和投资,资金使用效率提高,还可以大幅降低费率。

  但是,与完全积累制不同的是,参保人退休时,仍然发放终生退休金,相当于目前统筹基金的功能和效果。并且,取消15年最低缴费年限,多缴多得,利益挂钩,一直发放到受益人死亡。

  当然,我们不必照搬发达国家的名义账户制,但在中国经济亟待结构转型的关键时刻,在国内消费始终无法提振的情况下,社会保险制度改革作为社会保障体系的主体,实应提上议事日程,而且,应该放弃碎片化的社会保险制度设计,采取统一渐进的模式,在确定统一框架的基础上,不断完善。《社会保险法》为我们提供了这一契机,抓住这一机会,对下一步中国社会保险制度改革的推进至关重要。财经

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