高一飞:人民监督员制度的正当性探讨

选择字号:   本文共阅读 1263 次 更新时间:2009-01-14 16:03:19

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高一飞 (进入专栏)  

  

  内容摘要:民众参与检察体现了权利对权力的制约,同时体现了司法民主性。目前有三种典型的民众参与检察的模式,美国通过大陪审团体现民众参与检察,日本检察审查会制度也是一种典型模式,我国推出的人民监督员制度是另一种典型模式。本文从合法性、代表性、实效性三个角度对我国的人民监督员制度的正当性进行了评论。

  关键字:民众参与检察 人民监督员 正当性

  

  检察工作是司法的一个重要环节,承载着公诉权并贯穿整个刑事诉讼的始终。民众参与司法是司法民主的外在体现和内在要求,在检察领域民众参与检察一方面体现司法的民主性,另一方面也体现了权利对权力的制约。

  人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的,人民检察院试行人民监督员制度是为了探索建立一种新的外部监督机制,通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下,力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使,防止检察权的滥用。

  针对人民检察院直接受理侦查案件中存在的主要问题,最高人民检察院制定和发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)。最高人民检察院决定在天津、辽宁、河北、内蒙古、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、四川等十个省、自治区、直辖市的检察机关进行人民监督员试点工作。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书,任期与本届检察长的任期相同。试行人民监督员制度的检察机关设立人民监督员办公室,作为人民监督员的办事机构。

  人民监督员监督的内容有三项:一是在检察机关办理职务犯罪案件过程中,对承办案件的部门拟作下列处理的案件即被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定,审查逮捕部门审查后认为应当维持原逮捕决定的;侦查部门拟撤销案件的;公诉部门提出对案件作不起诉处理的。检察长或者检察委员会拟作上述三种决定的,也要接受人民监督员的监督。但对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的三类案件做出撤销案件或不起诉决定的除外)进行监督。监督的主要方式是听证、评议并提出监督意见。二是人民监督员发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案而不立案,超期羁押,违法搜查、扣押、冻结,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定,办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况,有权提出纠正意见。三是人民监督员可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法情况的,可以提出建议和意见;接受人民群众对检察人员的投诉,转交检举、控告。上级人民检察院在各地的人民监督员,可以对本地检察工作实施监督,必要时可以直接向其担任人民监督员的人民检察院反映情况。

  人民监督员制度吸收了国外大陪审团制度和检察审查会制度的合理内核,基于被告人享有由自己的同类来审判自己的权利的理念人民监督员制度应运而生。人民监督员是非职业司法官阶层参与司法的重要形式。由于未形成法律职业的惯性,非职业司法人员对社会生活中的新情况、新问题比较敏感,容易接受新的秩序规则和道德伦理规范。人民监督员所能带入司法活动中而职业司法官却有可能欠缺的往往是民众的情绪、感受,因为人民监督员仅凭普通人的良知和常识裁判,所以,能够使犯罪的概念和社会发展相适应,并与社区文化相一致。另一方面,人们监督员有利于制约检察权力,遏制司法腐败。无论从其合理性、合法性,还是其代表性和实效性来看,都是一种正当的制度,但是它如一个初生的婴儿,要使其进一步成熟,仍然需要在探索中进一步完善。

  

  一、人民监督员制度的合理性

  

  民众参与是体现司法民主的一个途径。在司法领域,具有公民意识的公众对司法活动的参与,是司法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节。司法民主的重要表现,是在诉讼中民众参与检察,允许民众直接参与司法过程。当然民众参与检察机制的良性运作是以公民的社会责任感为条件的。运作良好的司法民主的机制,一方面需要由具有这种意识的公众进行参与,另一方面也能够为公民培养或者强化这种意识。强化民众参与检察可以体现司法的民主性并培育良好的公民意识。司法民主的真正贯彻与实现,足以为我国民主的进程做出最好的注脚。在此方面,我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度,成为我国实践司法民主之先声,而人民监督员制度的试点,则是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索。

  民众参与检察也是以权利制约权力的一种方式。众所周知,检察官的产生是以革命之子的姿态出现的。检察制度发展的历史较短,其雏形是14世纪法国的国王代理制度,18世纪法国大革命以后,才产生了现代检察制度。设置检察制度目的是监督警察滥用警察权侵犯人民合法权益,防止法官法自由擅断。检察制度的产生是和诉审分离的原则的确立、摒除纠问制弊端紧密联系的。在纠问制中法官集追诉权、审判权与一身,往往会进行擅断,缺乏有效的制约机制。在分权思想的指引下,在刑事诉讼程序中由不同机关分别负责侦查和审判工作,但是这种做法又产生了警察权膨胀可能危及公民权利的顾虑。为了达到更为理想的效果,同时制衡警察权和审判权,在欧陆史上便出现了追求“一石两鸟”之计,即以新创的法律官(检察官)监督法官裁判,控制警察活动,以法治国改造纠问国、防范警察国。[1]虽然我们赋予检察机关法律守护者的至高角色,但是孟德斯鸠早已阐明了这样一种观点,一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验。因此,无法回避的一个问题是谁来监督检察机关。在刑事诉讼中,现代各国大都赋予检察官自由裁量权,尤其是在起诉的裁量权方面检察官权力很大。检察官自由裁量权把现代刑罚思想的贯彻从法官的定罪量刑阶段推进到检察官的起诉环节上,并更符合诉讼经济和合理原则。在司法实践中,检察机关在行使自由裁量权过程中,不可避免会受到许多非法律因素的影响,如检察官的个人素质,外部压力、人情关系等,这些因素往往左右检察机关自由裁量的方向。因此,检察机关在实际行使自由裁量权时,出现了被滥用、怠于行使、随意行使的倾向。因此,对其进行适当的制约是保证其功能充分发挥的必要和有效的措施。通过民众的参与确实可以对自由裁量权进行限制。要防止滥用权力,就必须对权力进行有效的制约一般而言,以权力制约权力和以权利来制约权力是权力制约的两个进路。民众参与检察正是以权利制约权力的一种途径。

  人民监督员对人民检察院办理直接受理侦查案件监督时,承办案件的部门的操作程序按照《规定(试行)》的规定,分为以下几种情形:一是人民检察院直接受理侦查案件被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,承办案件的部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交本院侦查监督部门。侦查监督部门应当在7日内提出审查意见,认为应当维持原逮捕决定的,应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。二是承办案件的检察机关侦查部门对本院立案侦查案件提出撤销案件意见的,应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。三是检察机关公诉部门对本院立案侦查案件提出不起诉意见的,应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室,并做好接受监督的准备。人民监督员办公室收到有关案件材料后,应当及时根据案件的性质、情节轻重和复杂程度确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加监督工作。参加监督工作的人民监督员推举其中一人主持监督。人民监督员在监督工作中具有同等的表决权。

  人民监督员的民主监督体现在下列程序中:首先,由检察官向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据并说明与案件相关的法律适用情况;其次,人民监督员可以向检察官提出问题,对重大复杂案件,必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、讯问证人,听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见;再次,人民监督员根据案件情况,进行独立评议。评议后进行表决。表决采取无记名投票方式,按少数服从多数的原则形成意见,表决结果和意见由办案部门附卷存档。检察长应当对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查,必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。检察长审查后同意人民监督员表决意见的,有关检察业务部门应当执行;不同意人民监督员表决意见的,应当提请检察委员会讨论决定。根据案件需要,人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,应当由人民监督员办公室向人民监督员做出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂案件的监督时限可以延长一个月。检察机关不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。

  实施人民监督员制度的目的是在检察机关直接受理侦查的案件方面,由人民监督员监督检察机关的逮捕决定和参与检察机关做出不起诉和撤案决定的过程,改变监督者在直接受理侦查案件上没有外部监督的格局。检察院主动接受外部监督推出人民监督员制度的精神是值得赞许的,毕竟在现行司法制度和诉讼制度没有根本性改变之前,这确实是一种比较好的选择,通过民众参与检察的方式可以促进检察工作公正有效的进行。

  

  二、人民监督员制度的合法性

  

  首先应该看到的一点是人民监督员制度合乎法律规定的群众路线。人民监督员实行监督的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款的规定,即“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。同时宪法为了促进社会主义民主,规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。实行人民监督员监督查办职务犯罪工作的改革,是一项实践“民主监督”的有力举措,具有宪法上的正当性。在现代法治国家中,国家公权力的界限是明定的,不能在法律授权之外恣意扩张;而在法律授权之内,则可出于合目的性的考虑采取相应的措施。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度,并未逸出其权力范围,而是在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督,对权力的运作进行合理限制,可以说,这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利的一个创新,这种做法符合宪法规定,也符合现代法治的基本要求。《人民检察院组织法》第七条规定:“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督……”以此观之,人民监督员制度就是把《宪法》和《人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权利具体化、经常化。

  尽管人民监督员制度既不违反宪法和法律,也不违背社会主义检察制度的本质要求,但是我们也要清醒地认识到,人民监督员制度毕竟是一项改革探索,还存在一些值得商榷的地方。最高人民检察院关于人民监督员制度的安排和试点部署,都是在人民监督员没有法律规定的情况下作出的。在未来的立法中,特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上,将会对现行立法有所突破,以便充分地发挥人民监督员制度的功能。当前,人民监督员制度尚处于初创阶段,有关制度安排有待于实践的检验,需要在实践中加以发展。我们要本着实事求是的精神,既要勇于实践,在实践中总结经验教训,提高认识,丰富和发展人民监督员制度,又要按照法治原则的要求,积极地、及时地进行有关立法研究,抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》再修订的时机,在充分研究和论证的基础上,提出切实可行并能保证取得实效的立法方案,使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。[2]

  人民监督员制度的某些方面没有法律明确支撑的情形我们应当放在法律演进了视野来看。法律虽源于经济生活、民意、和公理,但它一经产生就具有相对的独立性,加之法律又有要求稳定的特性,所以在这个相对独立的王国中,一旦阻塞了与民众交流的渠道,法律必然走向僵化。在法律史中,昨天的法律调整今天的经济生活,合法但不合情,合情又不合法等现象屡见不鲜,人民监督员制度通过民众参与司法活动,能及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突,因而在克服法律僵化、推进法律变革中起着非常重要的作用。(点击此处阅读下一页)

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