徐湘林:论美国公共政策制定与实施中的中央地方关系

选择字号:   本文共阅读 8182 次 更新时间:2002-03-28 13:55:00

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徐湘林 (进入专栏)  

  

  美国是一个幅员辽阔的联邦制国家,除联邦政府之外,还有五十个州级政府、三千多个郡级政府、一万九千多个都市级政府和一万六千多个城镇级政府。中央(联邦)政府与地方政府之间并没有直接的隶属关系。在公共事务管理以及公共政策的制定和实施方面,中央政府与各级地方政府按其管辖权扮演着不同的角色。中央与地方政府之间在公共政策领域的冲突与合作一直是美国国内政治研究的一个重要的议题。对于这样一个重要的领域,我国学术界的研究目前尚不多见。加强这一领域的研究不仅有助于我们深入了解美国公共政策制定与实施中的许多具体问题,也可以为我们本国的中央与地方关系问题的研究提供有益的对比与参照。

  本文以美国联邦主义发展的三个阶段为线索探讨美国中央与地方在公共政策领域的冲突与合作,并就其宪政基础、社会经济环境与中央地方关系的互动以及中央地方合作方式等方面研究总结美国中央地方关系的主要特点。本文分四部分。第一部分探讨地方主义传统与中央地方二元制的宪政冲突,着重讨论美国二元联邦制时期中央地方就宪政中规定的各自权限解释与运用方面的争论和冲突。第二部分讨论合作联邦主义时期在面临大量社会经济问题时中央的政策集中化以及中央地方的政策合作方式。在第三部分,我将讨论新联邦主义时期政策分散化和中央地方政策合作方式的调整。最后在结论部分总结美国中央地方关系定位的几个因素和中央地方关系调整的机制与条件。

  

  一、地方主义传统与中央地方二元制的宪政冲突

  

  美国历史上存在着根深蒂固的地方主义传统。这种传统一直成为中央与地方政治冲突的主要原因。这种冲突不但涉及到联邦与地方政府间管辖权的如何划分,同时也涉及到美国公共政策制定和实施中联邦与地方政府各自所应承担的角色和责任。

  美国联邦制起始于1787年美国宪法的制定。在此之前,独立后的北美十三州曾经历了11年短暂的邦联制时期。由于软弱的邦联体制不能应付独立后所面临的社会动荡和外敌威胁的内外危机,在汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人的鼓吹和推动下,美国于1787年制定了联邦宪法,开始实施联邦制。不过,成立后的联邦制仍带有明显的二元制的特征。首先,根深蒂固的地方主义传统使得竭力主张建立联邦制的“联邦党人”也不愿权力过于集中在联邦政府的手中。例如,麦迪逊主张联邦政府与各州政府的权力划分应该是前者“少而且有明确的规定”而后者“多但没有明确的规定”,一般涉及人民的生命、自由和财产事务的管辖权归州政府所有。[1] 其次,这一特征也反映到了联邦宪法对联邦与各州政府之间权力划分的规定上。美国联邦与地方政府之间的关系的主要法律依据是美国宪法。1787年制定的宪法规定联邦政府拥有的权力仅限于发行货币、规制国外和州际商务、建立邮政、宣战、提供国防和国家福趾。而1804年通过的第十条宪法修正案则规定:“凡是宪法没有授予联邦政府的权力和没有禁止各州政府享有的权力都保留给各州的政府和人民行使”。这种将主权一分为二,把外交、国防和州际间事务交给中央政府负责而把各州内部的经济与政治事务留给各州全权负责的制度安排,在美国历史上被称之为“二元联邦制”。

  可以看到,二元联邦制受当时历史条件的影响颇深。它即是“联邦党人”为能建立联邦政府与“反联邦党人”妥协的结果,也反映了当时南方各州奴隶制存在的现实。为打消“反联邦党人”对联邦制会侵害州政府权限的疑虑以争取宪法在北美十三州的通过,“联邦党人”反复解释到,实行联邦制后联邦与地方政府各自有着自己特定的权威资源和责任领域,相互之间不得干涉由它方所管辖的事务。这一观点后来一直主导着美国联邦制的实施直到1937年。在这一漫长的时期,中央政府的权力一直受到很大的限制。此外,在1791年通过重要的“权利法案”时,联邦党人也保证,宪法在规定联邦政府必须保护公民的言论、人身自由的同时不会影响各州实行的奴隶制。与“权利法案”的条款一起通过的第十条修正案正是这一保证的体现。

  “二元联邦制”在一开始就陷入了联邦和州政府之间的权限之争。争论的焦点在于宪法授予联邦政府的权力应该仅限于被“阐明的”(enumerated)还是应该同时包括被“默许的”(implied)。在联邦党人与反联邦党人关于第十条修正案条款的争论中主张明确授权的人(strict constructionists)认为联邦政府可行使的权力必须是宪法明确规定的权力。凡没有明确授予联邦政府的权力均归州政府行使。而主张默许授权的人(loose constructionlists)坚决反对前者的立场,认为使联邦政府仅限于行使阐明的权力是不可能的。何况宪法第一章第八节在阐明国会所具有的权力时有一项专门的条款,规定国会有权“制定对行使授予权力是必要的和适当的法律”。该条款实际上已经授予联邦政府默许的权力。结果,在联邦党人的坚持下第十条修正案的行文中没有使用明显限制联邦政府权力的“阐明的”修饰词。

  随后,争论在华盛顿总统的内阁成员中再次发生。财政部长汉密尔顿向国会要求成立国家银行,当时的国务卿杰弗逊反对这项提议,认为宪法没有授予国会建立银行的权力。汉米尔顿则坚持其理由,认为建立国家银行有利于促进国家的总体福趾,因此是符合宪法的。这一提议后来因为汉密尔顿所占有的政治优势而得以实施。国家银行建立后首先遇到了马里兰州的抵制,使得联邦政府与州政府之间的权限之争再次兴起。1811年联邦政府在马里兰州建立了国家银行的分行。马里兰州政府向其境内的联邦银行课以高额营业税,想把联邦银行挤出马里兰州,由此引发了美国历史上著名的联邦政府对马里兰州政府的“麦克洛克对马里兰州诉讼案”(McCulloch v. Maryland)。麦克洛克是美国国家银行马里兰州分行的出纳员。因该行拒交营业税而被马里兰州政府起诉。州法院判州政府胜诉后,联邦政府通过麦克洛克向联邦法院起诉马里兰政府。双方争论的焦点在于联邦政府是否有权颁发银行特许证和州政府是否有权向联邦政府的机构征税。1819年联邦最高法院首席大法官约翰  马歇尔(John Marshall)在受理此案时就上述两个问题作出判决。他首先认为按照宪法联邦政府拥有征税、发行货币和贷款等“阐明的”权力,而建立国家银行是联邦政府为履行其职责所必须享有“默许的”权力,因此国会颁发银行特许证建立国家银行是合法的。他还认为联邦政府是由全体人民而不是由州政府建立的,因此与州政府相比具有“至高无上”的地位,联邦法高于州法。马里兰州对联邦银行的高额课税是对联邦政府权力的挑战和诋毁,违反了宪法中“国家至上条款”(the national-supremacy clause),是不合法的。[2] 马歇尔的判决在美国历史上有着重要的意义。它不但否定了州政府向联邦政府课税的权利,更重要的是在中央与地方关系中扩大了联邦政府的权限。在马歇尔担任联邦首席大法官期间(1801-1835),他曾在受理数起涉及中央与地方权限之争的案件时作出有利于联邦政府的判决。例如1816年否定了弗吉尼亚州法院关于联邦法院无权审议州法院决定的判决;以州际商业活动归联邦政府管制为由否定了纽约州颁发给蒸汽机船发明者罗伯特  福尔顿(Robert Fulton)垄断经营蒸汽机船航运特许权的决定。这些判决为确定联邦政府的“国家至上”权力和扩大其权限奠定法律基础。

  然而,中央对地方的主导权并没有因此确立。二元联邦主义仍然是困扰中央与地方关系的症结。在某种意义上讲,1861年因南方宣布独立而爆发的南北战争正是二元联邦主义产生的符合情理的政治苦果。联邦政府通过历时五年的战争所取得的重要成果是在政治上确定了中央政府的主导地位。这一成果不但体现在维护了联邦的统一(各州无权自行脱离联邦),而且也体现在战后不久通过的宪法第十四条修正案。

  1868年通过的第十四条修正案实际上是把联邦宪法中“权利法案”的适用范围扩充到南方实行奴隶制的各州。它规定:任何州不得制定和实施限制合众国公民权利的法律,不得拒绝给管辖范围内的所有人的平等的法律保护。可以看出,第十四条修正案具有明显的针对性,亦即防止南方各州奴隶制的复辟。然而,它的深远的历史意义和作用远非如此。由于该修正案规定各州必须遵守联邦政府的“权利法案”,从而在相当程度上限制了各州保留的权力,同时也为联邦政府干预地方事务确定了法律依据。因此,有的学者认为第十四条修正案标志着“二元联邦制”的终结的开始。[3]

  但是,第十四条修正案的制定并不是“二元联邦主义”的真正终结。在此之后联邦政府制定的禁止使用童工的法案、有关劳动保护的立法和集体谈判的立法仍然难以实施。一些顽固坚持“二元联邦制”的大法官利用“宪法解释权”在宪法的个别文字上做文章,使得联邦政府的这些法案因被“解释”为违宪而不得实施。这种情况一直延续到1936年。这一年罗斯福总统利用任命权将一批具有自由倾向的人士任命为联邦法院大法官,从而改变了联邦法院由保守倾向大法官统治的局面。由于自由倾向的法官所占的比例优势,“全国劳动关系法”终于在1937年的最高法院审理时被判定符合宪法。[4] 最高法院对“全国劳动关系法”的这一判决标志着“二元联邦主义”的最后消亡。从此,联邦政府的权力开始渗透到州政府的许多传统管辖领域,并发挥着积极的作用。中央地方关系进入以联邦政府为主导的“合作联邦制”时期。

  

  二、政策集中化和中央地方合作

  

  合作联邦制的主要标志在于政策的制定向联邦政府集中(policy centralization)以及地方政府开始与联邦政府在公共事务和社会政策领域实行直接的合作。

  在二元联邦制时期,除了国防、外交和州际商业贸易外,其他大部分公共政策的制定和实施是由州和其他地方政府来管辖的。联邦和地方政府之间的政策合作仅限于象“教育赠地”和修建跨州铁路等十分有限的领域。随着二元联邦制的式微和终结,尤其是经历了第一次、第二次世界大战和1929-33年的经济大萧条,中央政府制定公共政策的范围开始急剧地扩展。一战期间联邦政府在全国范围内实行了前所未有的战时计划经济,在短短的16个月内控制了全国主要的人力物力资源。在联邦政府战时工业局的集中指导下全国的生产力迅速上升,为赢得战争提供了足够的物资。战时计划经济的经验和成绩为政策集中化奠定了基础。

  经济大萧条时期罗斯福总统推行的新政是政策集中化的一个重要的起点。为摆脱严重的经济危机和危机带来的种种社会问题,罗斯福总统在凯恩斯主义刺激社会总需求经济思想影响下制定了一系列经济和社会政策。这些政策包括实行失业救济金、老年保险、医疗照顾制度和其他社会福利政策,为保障工人和中小农场主收入的劳工政策和农业补贴政策,政府在交通、电力、水利等基础设施方面大量投资的计划,为促进科学技术的发展和培养有技艺的劳动者的教育政策和计划,等等。通过这些政策和社会计划的制定和推行,联邦政府在许多经济和社会政策领域中占据了主导地位。

  公共政策的制定向中央集中是与美国经济和社会的发展进程分不开的。随着经济规模的日益扩大和工业化、都市化的发展,许多经济问题和社会问题的解决已是州与地方政府力所不能及的。社会和经济团体的许多政策需求开始由州与地方政府转向联邦政府。例如,30年代初美国石油行业出现了严重的生产过剩。石油业先是想自愿达成协议分配产量,后又想通过州立法限制生产,但都没有成功。1933年初他们开始要求联邦政府实行干预和计划调节。同样的事情也发生在有组织的工会和其它行业(如服装业),为减少过度竞争所带来的灾难,工会和一些行业也要求联邦政府制定有关政策解决他们面临的问题。[5] 工业化与都市化带来的普遍的社会问题,如贫困、失业、住房和教育等问题,也使得国会议员和总统倍受社会各方面的政治压力,从而承担起州与地方政府日益难以胜任的社会责任。许多法案和社会政策由中央政府制定和监督设施。从罗斯福总统的新政、杜鲁门总统签署的“就业法案”,联邦儿童保护法案,到60年代肯尼迪总统和约翰逊总统的“伟大社会”时期实施的一系列社会福利政策,如老年人医疗照顾、从小学到大学的教育补助、地区发展、食物券和幼儿营养计划、城市复兴计划、住宅补贴以及职业训练等等,联邦政府的政策已经在全国经济宏观调控和社会财富再分配等许多方面发挥着重要作用。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《经济社会体制比较》1997年第6期,第26-40页

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