徐昕:人民监督员制度批判*

选择字号:   本文共阅读 1804 次 更新时间:2009-01-11 20:36:27

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徐昕 (进入专栏)  

  

  【徐昕按:

  我关注人民监督员制度已达三年。2005年11月29日,西南政法大学司法研究中心(CJS)组织了一次专题讨论,华侨大学法学院讲师、泉州市人民检察院人民监督员陈慰星作主题发言,与会者进行了激烈的论争。本人《人民监督员制度批判》一文就是以即席发言为基础的整理文稿,文章保留了研讨的论辩风格,旨在批评人民监督员制度以及学界的“集体卡拉OK”。以此为出发点,CJS成员田璐、卢荣荣、张雷、刘静亦撰文分析,从不同角度对《人民监督员制度批判》一文进行拓展。为此,CJS于2006年4月28日组织了“人民监督员制度再思考”的第二次研讨。CJS客座研究员、燕山大学文法学院讲师徐昀,CJS兼职研究人员芥卉检察官,亦通过书面形式参与了此次研讨。这些文稿汇编而成《人民监督员研究专题》,修订后以“中国检察院人民监督员制度再思考”为题,发表于《香港社会科学学报》第31期,2006年秋冬季号。这组文章包括:

  1.徐昕:《人民监督员制度批判》

  2.徐昀:《人民监督员制度:社会成本与私人收益》

  3.田璐:《政治逻辑与科学理性:人民监督员制度建构的非科学性》

  4.卢荣荣:《监督与情面:熟人化对人民监督员制度效用的削弱》

  5.张雷:《制衡与民主:人民监督员制度的符号意义》

  6.刘静:《背对民主的过程:人民监督员制度的“非民主”性诞生》

  7.芥卉:《话语权傀儡王的诞生》

  后来因为适当的机会,CJS与检察部门合作从事人民监督员制度试点改革的研究和实践工作,所以一直未将上述文章张贴出来。而由于倡导合作,力图推动人民监督员制度试点改革工作,同时在《云南法学》组织了《通过试点推进司法改革》主题笔谈十篇,撰写了《司法改革中的合作主义——人民监督员调查札记》的文章(曾提交2008年5月在北京举行的法律与发展的中国经验国际学术研讨会和在上海举行的人民监督员的选任和管理模式研讨会),学界似乎有人认为本人的观点发生了逆转,甚至丧失了学术独立和学者的良知。但实际上,本人从未放弃当初对这项制度的批评。二三年后回头再看,除余论部分有关人民监督员选任的某些观点外,《人民监督员制度批判》一文的基本观点仍然成立。事实上我主张,只有回应并化解对人民监督员制度的这些批评,这一制度才有可能获得成功。鉴于此,我将当初批评这项制度的文章张贴出来,以便与《通过试点推进司法改革》主题笔谈及《司法改革中的合作主义》进行对照,供大家作进一步批评。

  2008年9月24日】

  

  人民监督员制度系最高人民检察院为深化检察体制改革而构建的一项中国特色的检察制度——它完全是一项中国特色的制度。以本人有限的比较法知识来看,古今中外基本上没有此类对应物,而被视为其参照或发展方向的英美法上的大陪审团和日本的检察审议会实质上与之区别极大。正如最高人民检察院有关负责同志多次强调,“人民监督员制度是一项重大改革措施,没有现成的经验可供借鉴,但我们坚信只要改革的方向是正确的,就能探索出一条践行‘三个代表’重要思想的司法改革之路”(邬焕庆,2003)。因而,这一论题理所当然属于一个典型的“中国问题”,对此进行研究无疑具有重大的实践价值和理论意义。而有关人民监督员制度的现有研究基本上局限于制度本身的讨论,尚未见到极有深度和创新的学术成果。因此,倘若在研究过程中不局限于人民监督员制度本身,而由此发散到检察制度、权力结构、乃至宪政和法治问题,并从这一视角透视中国国情,反思中国法治道路的过去、现在与未来,则有可能做出一定的理论贡献。[1]

  

  一、反思学术

  

  反思工作,始于对人民监督员制度的文献整理。在中国,一项新制度的出台往往会引来许多社会评论和学术探讨。人民监督员制度自2003年8月试点以来,照例引发了相关学术产品的大规模生产。笔者2005年12月10日检索CNKI数据库(www.cd.cnki.net)发现:2003年12月至2005年11月,题名有“人民监督员”一词的文章,中国学术期刊全文数据库49篇,中国优秀博士硕士论文全文数据库2篇,中国重要报纸全文数据库226篇。姑且排除第三类,而将前两类界定为学术作品,可得出附表一“有关人民监督员的学术论文(2003.12-2005.11)”。考虑到文章发表周期大致不少于半年,因此上述文章的写作时间大致在2005年5月前,即在人民监督员制度试行后仅一年半的期间里已有大量学术产品涌现。而我们有理由相信,近两年仍然是此类学术作品的产出高峰:仅一个月后(2006年1月10日)的检索就发现,文献数量在加速上升:中国期刊全文数据库59篇,中国重要报纸全文数据库274篇。考察附表一所列的51篇论文,其观点基本上都是对人民监督员制度的支持,强调这一制度出台的意义,运用各种理论论证其合理性和正当性,强调这是一项充满生机和活力的制度,尽管也有些学者讨论了人民监督员制度的缺陷,但其目的显然仅限于促进该制度的完善。51篇论文几乎没有一篇对人民监督员制度持否定或批判的观点,而论文的作者中还不乏知名学者;相比而言,倒是普通民众提出了不少质疑。

  以上检索和分析令人震惊,不过也确实反映了中国法学研究的一些特征,至少可得出两个推论:第一,中国法学界存在抓住一项新制度的出台而大力“生产”学术产品的典型倾向;第二,中国法学界倾向于为国家某项制度的出台进行学术论证,较为严重地缺乏学术批判精神。此外,从中国学术期刊全文数据库49篇论文中有33篇发表于《人民检察》、《检察实践》、《检察风云》、《国家检察官学院学报》等检察类刊物的情况看,还可得出第三个推论,即部门化的刊物——甚至学术刊物——倾向于代表特定部门的利益,担当特定部门的宣传工具。无疑,本文绝不可能发表于上述刊物。多数学者正是看到了学术刊物的部门化体制,从而投其所好,并因此获取个人发表学术产品的利益。学术界与出版界这一默示的共谋,其结果又会进一步强化第一、二项推论,且无疑会产生更多质量较次的学术产品。

  

  二、政治逻辑

  

  回到主题,人民监督员是一项奇怪的制度。它是人民检察院主动引入的,希望“人民”来监督自己的制度。从直觉而言,主动要求他人来监督自己是一种反逻辑的行为。因为从理性人的角度而言,自由是人们或者组织所追求的重要目标之一,除了法律或习俗预先设定的规制外,没有谁希望自己的自由意志受到他人的监督或制约。

  但是,人民监督员制度的引入并不能说是反逻辑的,其充其量是不符合经济逻辑而已。实际上,这一制度的出台所遵循的主要是政治逻辑,所追求的也正是政治收益。中国自1980年代末推行司法改革以来,法院的权威和地位不断扩张,而检察院的地位有所下降,检察权不断被弱化——近十年来检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦”的防卫中边保边退,税务检察权、免予起诉权已经失去,民行案件的抗诉遭遇了严峻挑战,自侦权的相当一部分被划给了公安机关,连侦查监督权也受到质疑,有人还提出建立治安法院、实行侦查活动中的司法令状制度。为了保障检察权在司法改革中不被继续弱化,为了在政治体制中寻求更大的正当性和话语权,“以人民的名义”获取更大的力量,检察院的策略之一就是推出了与人民陪审员“意义”相当的人民监督员制度。

  这一制度被定位为检察体制的“一项重大改革措施”,是“我国司法领域一项具有开创性的改革举措”(邬焕庆,2003),也是“2006年检察改革的三大举措之一”。当然,这一制度也如同人民陪审员制度一样,政治意义大于法律意义。而且,其政治收益已经显现,例如,它隆重出现于《中国的民主政治建设》白皮书以及各种政治性文件中,成为排列于人民陪审员制度之后的“维护和实现司法公正、将检察工作置于人民群众的有效监督之下、保障人民的民主权利和公民的合法权益”的重要制度;成为检察机关工作报告、检察院领导向更高一级领导汇报以及答记者问时一项不可缺少的内容;不仅可直接与民主、法治、人权等大词联系起来,而且也直接被当作“司法为民”口号的具体落实,作为新一届中共中央所推行的“亲民政策”的成就之一。人民监督员制度的出台,从某种意义上而言,是检察院为追求在政治体制中更稳固的地位和话语权、特别是与法院围绕着司法改革中彼此地位的变动而互动博弈的一项产物。而从微观层面来看,人民监督员制度对于检察工作的具体开展也有一种“政治性”效果。因为增加人民监督的复杂“程序”后,有助于提升检察业务在民众心目中的“公正”程度,进而消解或缓和民众对司法腐败的批评。

  

  三、理论背景

  

  人民监督员制度产生的理论背景主要是追求司法的民主化。最高人民检察院试图通过构建人民监督员制度实现民众对检察工作的参与,从而强化检察制度的正当性。因为既然检察制度更扎实地建立于民主的理念之上,既然是“以人民的名义”,便可能从人民那里寻求到更大的力量;与此相应,人民监督员制度也就被看作是“坚持立检为公、执法为民的重要体现”。但司法实践——至少人民监督员制度试行的实践——表明:这项制度的设计和运作实际上是反民主的,与其产生的理论背景即司法民主理念相悖。例如,人民监督员的产生并非通过民主选任,而是由检察院自行选聘;人民监督员的精英化,表面上似乎代表人民,但实际上并无代表性或代表性相当不足;其运作也并非诉诸民众的常识,而在很大程度上依靠法律专业知识。在当代中国,即便是人民代表大会制度,其代表性都很弱,被推选出来的人民代表很难说代表了“人民”的意志,更何况人民监督员呢?而即便是人民代表大会制度,都难以切实发挥实质性的监督作用,人民监督员制度又能够在多大的程度上以“人民”的名义发挥监督作用呢?

  人民监督员制度产生的另一个理论背景是权力制衡问题。按照宪法所设定的框架,人民检察院定位于法律监督机关,享有法律监督权。正是因为其法律监督权,而引发了“谁来监督监督者”的问题——检察机关监督别人,谁来监督检察机关?人民检察院是否亦应被监督?由谁监督?如何监督?法院等机构以及社会公众对此相当质疑,而人民监督员制度建立的目的之一,正在于引入人民监督员来监督作为法律监督机关的检察院的有关活动,以化解上述批评。但人民监督员所监督的事项,即直接立案侦查案件中拟作撤案、不起诉处理以及不服逮捕决定的“三类”案件,以及“五种情形”(不立案或不当立案;超期羁押;违法搜查、扣押、冻结;应予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况),只是一般性的检察业务,而非检察机关对监督职能的行使。而且,“谁来监督监督者”的问题,并不是引入人民监督员制度就可以解决的——同样且简单的道理,谁来监督人民监督员呢?在权力运作的实践中,监督者——理论上的设置可能是无限的——设置的链条必须在某一环节切断。正如民行案件中的检察抗诉所引发的争论那样,支持者认为权力需要监督,没有监督的权力必然会走向腐败,而反对者则认为审判权应当独立运行,监督的链条在此应当切断。

  实际上,“谁来监督监督者”的命题主要是针对没有任何监督和制约的终极性权力而言的。对于当前中国的检察权而言,全力解决“谁来监督监督者”的问题其实并没有太急切的必要性,因为现实中的检察权并非一项终极性权力,针对它实际上已经存在较多且有效的制约机制。例如,最大的制约来自审判权和诉权,检察院提起的公诉需要面对当事人及其律师的对抗,刑事案件最终由法院裁判,犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,律师亦可介入,拟撤销案件或不起诉的,控告人或有关部门可以提出意见,等等。同时,政治框架中的其他权力——人大、政协、中国共产党,以及新闻媒体、社会公众等,都可能实施有力的监督。人民监督员制度的监督效用,与上述监督机制相比,实在是“小菜一碟”,这一点从其实际运作状况也能得以说明。

  

  四、运作状况

  

  根据最高人民检察院办公厅人民监督员办公室(2005)提供的数据,自2003年8月启动人民监督员制度试点工作以来,截至2005年8月底的两年内,全国共有2789个检察院开展试点工作,选任人民监督员19015名,每个检察院平均6.82人。人民监督员共监督不服从逮捕决定、拟不起诉、拟撤案等“三类案件”6719件,其中不同意检察机关拟处理决定的315件,不同意的表决意见被检察机关采纳的155件。每个检察院接受人民监督员监督的案件平均仅2.(点击此处阅读下一页)

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