高一飞:我国新闻立法的使命

选择字号:   本文共阅读 2585 次 更新时间:2009-01-05 15:19:06

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高一飞 (进入专栏)  

  而修正案中的第一条便确定了媒体的言论自由权。在起草《宪法》与《权利法案》的开国先贤们看来,文字读物 ─ 通常是报纸和小册子 ─ 属于公开发表思想言论的媒体。因此,《第一条修正案》中使用了“新闻出版”这个概念。[⑦]因此,美国宪法修正案第一条提到的freedom of the press 是指表达自由,现在freedom of the press 往往仅指“出版自由”,而表达自由则用freedom of the expression来表示。

  大陆法系国家普遍制订成文的新闻法(大众传播法)。其中历史最为悠久的是瑞典1766年的《新闻自由法》。法国作为大陆法系的重要国家,其洋洋洒洒的1881年《出版自由法》由5章64条组成,虽几经修改,但是生命力仍然旺盛。德国虽然没有联邦的新闻立法,但是1964年,各州都出台了自己的新闻法。当今俄罗斯新闻法体系的核心是1991年的《大众传媒法》。

  1997年4月,国家新闻出版署公布了《新闻出版业2000年及2010年发展规划》,提出“积极推进新闻出版的法制建设,要加快立法工作,加强依法管理,加大执法监督的力度。到2010年新闻出版法制建设要建立以《出版法》、《新闻法》和《著作权法》为主体及与其配套的新闻出版法规体系。”看到“要加快立法工作”,觉得令人鼓舞。只是盼望新闻法、出版法到2001年就能颁布实行,而不至于挨到2010年。[⑧]

  在我国学者中,也有很多人呼吁新闻法出台,认为“《政府信息公开条例》的制订意味着中国的一大进步,在诽谤和隐私领域中国法律的相关条款与国际水平的差距也不是很大,问题在于第一大类中的宪法不落实和《新闻法》的缺失,造成媒体法制体系最重要部分的严重滞后,制约了新闻事业和民主政治的进步,妨碍了中国国际形象的提升;当务之急是尽快起草和出台《新闻法》,在此基础上逐步落实宪法有关条款和与联合国《公民权利和政治权利国际公约》的要求接轨。”“因此中国要走向法治社会,制订《新闻法》是必由之路。”“强烈呼吁全国人大在拟定2008-2013年的五年规划中将《新闻法》列入。”[⑨]

  有很多人在论证中国应当有新闻法的时候,提到大陆法系国家有成文的新闻法,法国、德国、俄罗斯分别有成文的《新闻自由法》、《新闻法》和《大众传媒法》,其中法国的《新闻自由法》翻译成中文,有上万字之多,对以报刊为主的新闻媒体的权利与义务规定的非常详尽。在瑞典,《新闻自由法》是宪法性法律之一。但是,应当明确是是这些法律是以限制新闻自由为主的法律。或者说是通过界定新闻自由权与国家权力、新闻自由权与其他公民权利、新闻媒体经营者权利与新闻记者个人权利的界限来保障合理限度之内的新闻自由。[⑩]

  正因为新闻立法的调整对象广泛,不是一定要有一部叫做“新闻法”的法律才是新闻立法的唯一做法,通过分散在各种法规和法条中进行新闻立法的方法,可以回避意识形态问题的争论,从而规避政治风险,因为作为民法问题和刑事证据问题,可以缩小其意识形态的形象,但又可以具体们加保障新闻自由的机制。这样的问题包括:

  关于采访权。在新闻实践中,我们强调记者的采访权,但同时又强调采访者与被采访者是平等的,那么这会不会使记者陷于尴尬境地,即因采访对象拒绝采访而在实际上使记者难以实现采访权?采访权本身也就是一种知情权,在很多情况下是一种消极权利,国家、社会和他人只是承担了不予任意干预的义务,普通公民为采访对象时,他有拒绝权。有时候采访权是一种积极权利,即政府的信息,不能随便取得,但这些信息又是必须让公众知道的,记者去采访,政府必须提供信息,不能拒绝。[11]这已经通过《信息公开法》规定了政府机关的义务。

  关于批评与舆论监督。新闻舆论监督是新闻媒介的一种功能,即监控功能。领导部门通过媒介了解社会情况,可以检验自己的政策,或是坚持,或是作出一定的调整。这实际上就是一种舆论监督。对于批评性的舆论监督,也是可以拒绝的。[12]因为媒体的作用是促使有关部门重视,由有权限的部门去处理,自己本身不能充当上级或者司法中的判官。对于对媒体的权势打压,一是通过前述公众人物隐私权和名誉权的特殊规定可以解决,二是如果打压达到了违背民事、刑事、行政法律的程度,现在已经有足够的法律规范可以保护媒体和记者的权利。

  新闻报道中的名誉权与隐私权问题。对此,我国最高人民法院《关于审理名誉权若干问题解答》是这样规定的:“对未经他人同意,擅自公布他人的隐私材料或者以书面、口头形式宣扬他人隐私、致使他人名誉受到损害的,按照以侵害他人名誉权处理。”这说明我国对隐私权的保护还没有纳入正规,目前仅是把隐私权归入名誉权中加以保护。其中最重要的是对公共人物的批评无需“实际恶意”就可以构成诽谤,这样的立法本身就是不合理的。对官员的侮辱和诽谤,应当与对普通人的侮辱和诽谤,有不同的立法规则。对批评公众人物的权利特殊保护,是各国通行的世界标准和国际准则。欧洲人权法院和美洲人权法院等国际司法机构都已裁定所谓以“侮辱”官员为入罪依据的法律直接侵犯了言论自由权与新闻自由权。拉美国家和非洲国家正陆续废除这些法律。印尼宪法法院最近宣布,禁止侮辱本国总统和副总统的法律属于违宪。在这项裁决宣布后,印尼法院于今年7月裁定两项以诽谤政府入罪的法律条款无效。这实际上可以通过民事法律的修改完善解决。

  关于媒体对消息来源的免于司法作证的权利问题。这一问题本来就争议颇多,在美国,是否应当有这种权利,联邦法律系统和各州法律系统就采取了两种完全相反的态度。如果我们国家要规定,也只能象美国一样,通过刑事诉讼证据规则进行规定。

  关于偷拍偷录。偷拍偷录本身要受到严格控制,如何控制,根据2001年实施的《民事证据规则若干规定》第68条,其限制是“以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法取得的证据,不能作为认定案件事实的依据。”。

  

  三、新闻法难以完成的使命

  

  众所周知,中国目前对新闻自由最大的障碍并不不是来自于拒绝采访、记者被打等问题,这些问题,在任何国家都存在,我国有其他相应的法律法规来解决,就记者被伤害来看,记者享有普通公民都有人身权利,不需要特别保护。新闻自由的真正问题是:言论自由与危害国家安全及泄露国家机密的界限不明(或者说不合理)、新闻审查与新闻出版(包括广播电视)垄断、诽谤及侵犯隐私权的行为与合理的新闻监督之间的界限问题,这两个问题,是影响新闻出版自由的最大障碍。

  对于第一个问题,信息公开法已经解决了这家秘密与分开信息的界限,而对于危害国家安全罪,应当确立的是人们在多大程度上批评政府、反对政府的问题,这样的问题,牵涉到国家性质与国家体制,不可能靠新闻法解决。

  这一问题在国外也有一个解决起来非常艰难的过程。法国新闻自由的确立是以1881年7月29日《新闻自由法》的公布为标志的。该法承接了《人权宣言》的规定,全面否定了先前与新闻自由相冲突的所有做法,特别是预先检查制度。该法还规定,判断新闻出版活动是否合法应当由法院而非政府来裁决。法国的《新闻自由法》还详列了事后处罚的规定,对媒体的教唆罪、诽谤罪、妨害公共秩序罪行为予以追惩。然而《新闻自由法》所规定的新闻自由长期以来仅仅局限于印刷媒体(print media),广播电视仍长期由国家控制。这一状况直到1980年代才得以改变。1981年社会党上台后,通过法令允许建立私人广播电台,放弃国家对广播电视媒体的垄断。至此,法国获得历史上最充分的新闻自由。[13]可见,即使是法国这样的国家,国家对媒体的控制也经历了复杂的历程,中国目前要解决这类问题,只能采用渐进的方式。想通过一部新闻法来解决敏感的政治问题,显然是不现实的。

  对于第二个问题,其本质是是否取消新闻的事前审查、是否取消新闻出版的国家垄断以实现新闻出版的自由化和民间化,实现新闻的独立开放。

  新闻自由要求有独立开放的媒体,这是民主社会的重要标志。新闻和媒体独立是指新闻记者和新闻媒体独立于政府、独立于投资人,之所以要有这种独立是由两个原因决定的,一是从民主的意义看,新闻作为民主社会言论自由的产物,只有独立才能让政府和社会听取社会成员中每一个人的声音,理解每一个人的诉求;二是从新闻的规律来看,对事件的了解和理解,应当具有亲历性,也就是说只有亲历者才能真正了解事件的情况,其他人的指令,如政府和投资老板的指令可能导致违背事实真相、难以发现事实真相,有时还会成为某一个群体带有特定目的、歪曲真相的喉舌。

  独立的媒体必然要求是开放的媒体。所谓开放的媒体,是指记者和媒体的报道和言论不应当经过事前审查,理由是,新闻报道的亲历性和新闻的时效性要求,新闻媒体有自由决定发表的权利。因为事前审查者不可能作出准确的判断,也有可能基于审查者自己的利益封锁真相。“审查是一种通常会遭到怀疑的权力,怀疑主要是针对两点,一是技术因素,一是成本因素。在技术上,审查权力的运作依靠言论审查官对言论危害的想象和预测。因为言论没有发表,所以这种想象和预测有多大的在理成你份,就很值得怀疑。文字审查官是一种单调泛味的工作,并不能吸引统治阶级内部优秀人才去做,由平庸之辈去辩析那些复杂文字和微妙表达的好坏,其效果就更令人怀疑了。”在成本上,文字审查是一种相当耗费人力物力的工作。······如果在现代对公开出版物实行全面的检查制度,这种情况较17世纪有过之而无不及,因为现在一天出版的报刊可能就是一个人一辈子都无法读完的。”[14]

  新闻的独立开放的程度,一方面关系到新闻自由,另一方面也关系国家安全与社会秩序,是新闻法难以完成的使命。但是从这次5.12汶川大地震后的抗震求灾中网友和媒体的独立报道,我们看到了解决这一问题的现实可能性。

  这次5.12汶川大地震后的抗震求灾中网友和媒体的独立报道显示了特别重要的意义。可以看出,如果对他们发布的消息进行事前审查以决定是否可以发表,不仅审查者不具备这个能力作出准确判断,而且可能因为审查而延误时机,影响了政府快速决策和受灾民众自救、互救的时机。尽管由于没有这种审查,出现了一些谣言,但这是任何社会不可避免的现象,与开放媒体所带来的积极意义相比,独立开放媒体所带来的问题永远是次要的。新闻独立与开放之后,我们可以进行事后审查,在汶川大地震发生的5月12日当晚,中国地震局辟谣:北京今晚还有地震纯属谣言;公安部也声称严打借地震故意制造散播谣言者,5月13日,公安机关查获3起借地震在网上造谣案件,并对4名造谣人员分别处以治安处罚或训诫。[15]谣言很快被真相所击退。

  通过这次抗震救灾报道,我们也可以看到,独立开放的媒体在这次抗震救灾报道中发挥了重要的作用,在地震发生后的初期,除境内媒体起了巨大的作用外,香港的凤凰卫视甚至于出动了三路以上的记者深入灾区。中央军委副主席对此给予高度评价:“我非常佩服你们的敬业精神,你们到处追击,不管到哪个国家去,你们都是非要把采访对象找到不可。”[16]郭伯雄主席的讲话是对独立开放的凤凰卫视的充分肯定。

  在此次抗震救灾报道中,中国政府对境外媒体、民间媒体表现了欢迎的态度,这是改革开放30年后中国政治文明的产物,也是中国政府开明开放形象的体现。特别是在对待境外媒体上,国务院公布的《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》自2007年 1月1日起施行,2008年10月 17日自行废止。此前国务院在1990年颁布的《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》对外国记者采访有二个方面的限制:一是被同意派遣的记者只能进入向外国记者开放的区域;二是外国记者采访中国的政府部门或者其他单位,应当通过有关外事部门申请,并经同意。而《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》对两个方面都进行了改变:该规定第6条规定:“外国记者在华采访,只需征得被采访单位和个人的同意”。由于“被采访单位和个人 ”并没有限制活动区域,所以,外国记者采访不再有所谓“开放区域”的限制,外国记者可以在“中国境内”任何地区进行采访;也不需要经过“有关外事部门”的同意。此外,第7条还规定:外国记者可以聘用中国公民协助采访报道工作,这实际上还赋予了中国公民接受和协助外国记访的权利。允许独立开放的境外媒体进入中国,是实质是促进和实现媒独立开放的重要措施。虽然新规定是在“奥运采访”名义下,(点击此处阅读下一页)

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