贺雪峰:乡村治理中的搭便车问题

选择字号:   本文共阅读 1671 次 更新时间:2008-12-15 10:50:32

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

  在乡村治理研究中,农民的搭便车问题,是最为常见也最令人困惑的一个问题。其令人困惑之处在于,为什么有一些地区的农村,农民能够克服搭便车难题,而在另一些农村,农民却因为搭便车的存在,而使社区中所有人的利益都受到损害。

  从经济学上讲,公共品就是指那些具有消费上非竞争性和非排他性特征的物品。非排他性是说,公共品不能排除其他人的消费。农村社区中存在大量不能排除他人消费的物品,比如农村的水利和道路,再如社会治安和环境卫生,等等。按经济学的假设,每个人都是经济人,每个人都倾向于让个人利益最大化,收益最大,而代价最小,因此,每个人都会倾向吃免费午餐,搭他人提供公共品的便车,也因此,公共品供给就离不开超出个人的强制力,尤其是国家力量的支持,其基本形式是通过强制性的税收来克服搭便车行为。而据说国家之所以产生及具有合理性,也正是为了克服公共品供给中不可遏制的搭便车倾向。

  如果将公共品供给问题放在村庄社区的语境下面,情况就会较抽象的经济学假设复杂一些,因为在村庄这样一个熟人社会中,村民的行为与经济人有些差异。村民是相互熟悉,对未来有着长远预期,对过去有着相当了解,相互之间讲究面子和人情,并因此具有熟人社会行动逻辑的人们。熟人社会行动逻辑的重要特点是多次反复博弈,人不仅是一个经济人,而且是一个社会人,是一个道德人,是一个希望得到他们尊敬,生活得有点体面从而需要有其他村民承认的人。以这样的视角来看,即使村民仍然是一个理性算计的人,他们也会在自己的理性算计中,容纳经济收益以外的各种社会性的面子上的收益考虑。在村庄这个熟人社会中,村民对各种规矩烂熟于胸,到了不假思议的程度,也就是形成了行动的“惯习”,这样的行为,也不太同于那种精于计算的理性行为。总之,村庄熟人社会中,村民的行为不同于经济学家一般假设经济人的行为特征。

  正是村庄中村民行为与经济人行为的差异,成为我们理解村庄公共品供给中一些独特现象的依据。在村庄社会中,存在着一些自生自发的秩序,这种自生自发秩序并不基于人们的经济人考虑,而是基于担心被村庄社会抛弃和边缘化的考虑。虽然村庄公共品供给中并无强制手段要求每个人承担责任,却可能少有人搭便车,其中的原因是,搭便车获得的经济好处很快就会被村庄舆论中的不利评价所抵消,“人要脸、树要皮”,一个总是想着搭便车的人,是不要脸的人,是村民都不屑于理会的怪物,是村庄中“说不起话、办不成事”的边缘人物。即使有人搭了村庄公共品供给中的便车,这样的人也会付出面子和声誉的代价,一个理性的村民不会为了得到一点经济小利而付出大的社会代价。因此,村庄中即使有不要脸的“小人”,也就只有这样几个不要脸的“小人”,而不会因为有一个村民搭公共品供给的便车而产生连锁反应,最终使村庄公共品供给解体。

  也就是说,在村庄这样一个熟人社会中,因为村庄熟人社会的特点,村庄可能在离开国家强制力的情况下生产村庄的公共品,从而维系村庄的秩序。村民在乎经济收益以外的社会评价,社会性收益与经济性收益相互纠缠叠加,就使村庄社会中产生了既不需要国家强制力也不需要村庄内部暴力的自生自发秩序。

  在传统的中国农村社会尤其是宋儒重建农村宗法以后的农村社会,村庄通过内部力量包括士绅、宗族力量和村庄作为熟人社会所容易产生的道德舆论约束力量,而可以供给村庄社会相当部分甚至大部分公共品,乡村社会相对脱离了大一统的中央政权,具有自治特征。虽然经过整个20世纪革命运动和市场经济的双重冲击,在地域广大、发展非均衡的中国农村的某些农村社区,农村仍然具有强有力的道德舆论评价能力,可以制造出强有力的社会性收益。一个相对脱离国家权力的农村社会,仍然可能自主供给公共品,从而维系农村基层的基本秩序。

  正是存在着一些地方农村社会自生秩序的能力,国内学界有人期待通过“国退民进”,让国家行政权力退出农村社会,而让农村民间力量发育出来,自主解决农村公共品供给的问题。农村税费改革的政策设计中,有两个重要的试图在离开国家行政性权力基础上解决农村公共品供给的制度设计,一是“一事一议”,就是由村民代表会议或村民大会就村中重要的公共事务进行讨论决策,然后从每个农户筹措劳务和资金进行公共品的建设。另一个制度设计是期待通过成立农户用水用电协会,来自主解决与农民生产生活事务密切相关的公共品的供给难题。这两项制度设计的目标都是要解决税费改革后农村公共品供给的难题,都是期待在不凭借国家行政强力的基础上,由农村社会自主地生产公共秩序。但在实践中,这两项制度都相当地不成功,其中成功进行“一事一议”的农村不及全国农村的10%,而农户用水用电协会虽然有中央各个部委的大力推广,也只占整个农村公共品供给极小的比重。这两项制度之所以实践的相当不成功并且(我认为)将来也不会有成功的希望,是因为这两项制度都无法克服公共品供给中的搭便车问题。而之所以这两项制度不能克服搭便车难题,是因为今日中国农村,毕竟是经历了百年革命运动洗礼和市场经济冲击的农村,传统的农村社会已经解体,村庄虽然还是一个熟人社会,但经历各种变迁,已在向半熟人社会迈进,甚至已经成为了半熟人社会,村庄结构出现了扁平化和村民正在原子化,村庄道德舆论约束能力和村庄社会性收益越来越不重要。而村民越来越精于计算经济利益,村民越来越依赖于单纯货币的评价而越来越少依赖于舆论的评价。因此,有了一个人搭集体公共品供给中的便车,就会有一群人要搭这个便车,就会最终使公共品供给的资金和劳务筹措变得困难起来,最终,与村民生产生活密切相关的公共品不再能自主地供给,村庄秩序不再能够自生自发地维系下来。

  或者说,虽然中国今日的农村中,仍然有一些农村社区可以凭借内部力量克服社区内部的搭便车行为,自主解决公共品供给问题,但在全国绝大多数农村社区却不再具备这个自主的能力。

  其实,即使在中国传统的农村社会中,克服村庄内部搭便车行为的力量,也不是仅仅有不流动、长远预期及熟人社会这样一些软的因素存在,而是有着较这些软因素强有力得多的硬制度在起着作用。正是这种硬制度在形成村庄中人们行为乃至思维的“惯习”方面,从而在使村庄中社会性收益被凸显出来方面,具有极其关键的作用。

  我们可以举出两项传统社会中的硬制度,一是我们都知道的宗族。宗族不仅是一种意识而且是一种制度和组织,宗族可以通过族规惩罚那些试图搭便车的村民。传统社会中的国家权力是弱的,是难以直接渗透进入宗族社会内部的,传统国家权力甚至是委托宗族组织来行使其权力的,因此,通过宗族组织达成的公共品供给决策,就具有了对每个人的强制力,这种强制力因为有了国家的授权或国家的不作为,而相当地严厉。一个人即使不考虑道德舆论力量的约束,他也不能不考虑宗族的暴力。宗族同时还是一个经济组织,掌握有相当数量的经济资源,这些经济资源不仅可以进一步强化宗族的暴力,而且本身就是村庄公共品供给所需的资源。

  传统社会中的第二项硬制度是村庄人们对那些不合作者的强烈负面感情。这种强烈负面感情类似涂尔干所讲的“集体情感”,即如果有一个人仅仅因为自己的小利而不合作,从而破坏了大家的好事,则每个村民都会愤怒难挡,都要前去吐两口口水,都想上前给几个拳头,村民的这种愤怒情感(野蛮人思维?)而非今天农民的理性态度,使那些试图搭集体便车的村民不只是受到舆论的攻击,而且时刻受到拳脚相加的威胁。

  因为传统社会中的这两项硬制度起作用,就使村庄中的搭便车行为即使有了,也不会多,更不会产生连锁反应。传统社会的自生自发秩序与当时的社会发展状况有着选择性的亲和性关系。

  现代社会的一个重要特点是国家权力下渗到农村,及农民行为的理性化,前者使宗族最多只能是一种意识,后者则使农民的强烈感情及由此可能产生的人身攻击不再可能,现代社会使农村的扁平化和原子化,就使搭便车的经济算计可以凸显出来。

  现代农村社会中建构人们行为基础的因素有二,一是无处不在的市场经济。市场经济的要害在于其重构了人与人之间的评价系统。以前评价一个人的价值高低,有多维标准。市场经济条件下,什么东西都可以用金钱购买,一个人占有金钱的多少,就成为一个人价值大小的标准。金钱成为评价一个人的价值的几乎唯一媒介。无处不在的广告和时尚进一步强化了金钱唯一媒介的地位。二是国家权力,包括行政和法律方面的权力。但是,在当前农村,国家权力本质上是一种消极的权力,或者说是一种保护个人权利的权力,这种国家权力在保护农民的正当权益方面的作用不足,而众多灰色力量却可能借这种保护为非作歹。在这种保护性权力的作用下,农民强列感情性的行为是不合法的,而那些明目张胆要搭集体便车的人却得到保护。国家对一般人感性的、合理合情却可能不合法行为的遏制和市场经济教给人们的精细算计能力,就使现代人的行为及心理,发生了与“野蛮”的愤怒情感有了极大差异。正是这种差异,使现代人很难再造强有力的舆论。在当前中国的大部分农村,自生自发农村秩序的基础已经不再具备,农村公共品供给中的搭便车行为及其连锁反应效应,已经难以遏止。当前对中国农村有较为深入调查和了解的人们,都清楚不再有可能通过“国退民进”来重构中国农村的基本秩序了。

  在国家不可能为农村提供充分的公共品供给,且事实上国家也很难真正理解农民复杂的公共品需求的偏好从而很难为农民提供正确的公共品供给的情况下,克服农民内部的搭便车行为,从而使自下而上的农民对公共品需求的偏好有效表达出来,并且有效生产出公共品,就会极大地改善农民生产生活的条件,提高农民的生活质量和维持农村的基本秩序。

  刚好中央在2005年提出社会主义新农村建设战略。新农村建设的含义是说,仅仅依靠市场化和城市化,并不能完全解决农村问题,从而不能解决中国现代化的农村基础问题。在将来相当长一段时期,九亿农民中的大多数将不得不依托村庄社区来生活。新农村建设的核心就是要通过村庄社区建设,为农民提供一个可以(从城市打工后)回得去并值得下来的家。新农村建设必须要在人财物资源不断流出农村的背景下,通过国家的资源注入,将农村的衰败控制在一定限度内,从而为生活在村庄中的农民提供基本的生活秩序和生产秩序。

  在国家不可能包办农村公共品供给,而国家又有能力且有意愿向农村注入资源进行新农村建设的背景下,新农村建设的一个重要方面就是发育农村社会的自主性力量,并为克服农村中存在的搭便车行为助上一臂之力。如果有办法克服搭便车行为,村庄就不仅有能力自下而上表达出对公共品需求的偏好,而且有能力提供相对较高的公共品供给水平。

  在市场经济条件下,在农民高度流动,外来信息高度渗透的背景下,村庄克服内部搭便车行为的努力,就是要重建人们对社会性收益的敏感性,并重新建立起对集体情感的强烈态度。在没有外部投入的情况下,市场化和城市化意谓着农村人财物资源的外流,从而使农村几乎没有内生秩序的可能。但在新农村建设的战略下,国家如果能够合理投入资源到农村进行针对性的建设,则农村中新生的力量就可能生产出来。

  在当前的农村,要重建如传统社会中所有人对社会性收益的敏感性,已经不大可能。但是,有限的资源投入却可能促使村庄中的一些人重新对社会性收益敏感起来。通过将农村中的弱势群体组织起来,成立各种协会或组织各类活动,使他们感到生活的意义与希望,使他们可以获得因为经济上的弱势而难以从经济收益方面获得的社会性收益的好处,尤其是农村弱势群体中一些对社会性收益特别敏感的人因为有了外部资源注入而成为村庄中的积极分子。有了对社会性收益十分敏感的积极分子,和这些积极分子借以发挥作用的各种协会和活动,这些积极分子就会在村庄中重新生产出舆论、管出各种事情来,村庄中因为有了积极分子的活动,而改变了扁平的内部结构,村庄社会关联增强了,村庄社会资本增加了,村庄克服搭便车行为的能力也就提高了。

  不过,即使通过新农村建设资源的输入,农村中有了各种组织及积极分子,村庄中的搭便车行为也会很难克服,因为村庄中有人搭便车且人们都倾向以为只有货币是人生价值唯一重要的媒介,而所有人的行为都十分理性化而非总是对少数不合作者抱有强烈负面情感的背景下,还需要有更为强有力的力量来克服村庄内的搭便车行为。具体有两处可以着手,一是强化村社权力,二是国家对农村社会的权力不能只是消极的而需要有时候较为积极。

  强化村社权力的办法有二,一是使村社集体可以掌握一定的集体土地的支配权,从而使村社集体在村庄中大多数村民同意的情况下,具有对少数“不合作”的村民采取措施的权力。二是使村集体占有一些资源。如果村集体没有任何固定的经济收入来源,则可以通过国家财政转移支付,而使村庄每年有一笔固定的用于公共品支出的财政收入,从而可能使村庄大多数人同意的公共品建设项目获得必要的经费来源。同时,这笔村社的财政收入,还可以增强村庄内部的凝聚力,从而强化村民集体行动的能力。

  在当前中国的绝大部分农村,自生自发秩序的基础已经十分地薄弱,而新农村建设向农村输入的资源,则可能为重建村庄社区集体行动能力,及克服搭便车行为,提供必要的基础。当然,真正落实集体的土地所有权,增加村社对集体土地的支配权利,是有助于农村公共品供给的一项制度措施。

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