贺雪峰:“以钱养事”的改革不宜推广

——本文应《决策》杂志邀请而写
选择字号:   本文共阅读 1961 次 更新时间:2008-12-15 10:45:29

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

  

  湖北省在近年进行的乡镇事业单位改革中,以湖北咸安的改革为模式,在全省推开“以钱养事”的改革。“以钱养事”的改革,希望通过市场化的办法来解决乡村的公共品供给,以提高当前乡镇事业单位的低效乃至无效的问题,从而使得国家投入到为农民提供服务的“钱”,能够真正变成造福农民的“事”,而不要养活了一大群拿钱不干事的“七站八所”的懒汉。

  湖北省推行的乡镇事业单位“以钱养事”的改革,在实践中是不成功的,在理论上是无依据的,在当前中国农村的发展中,是与农民需要背道而驰的,在对乡镇七站八所工作人员的评价上,是不公平的。从湖北省“以钱养事”的改革实践来看,这项改革的教训大于经验,不宜推广。

  最近两年,我本人先后在湖北多个地区的农村调查,涉及到湖北省在乡镇体制改革上的“以钱养事”改革,几乎没有人认为这项改革是成功的,相反,绝大多数乡村干部都认为这项改革的指导思想是错误的,改革效果非常糟糕,很多年积累下来的乡镇事业单位的人财物资源在改革中被破坏,现在乡镇事业单位人心不稳,即使仍然留在岗位上工作的人员也都是临时思想,没有也不可能有长远打算。以钱养事的改革,并没有减少政府用于公共服务的支出,但是,湖北省乡镇事业单位的积极性和为农民提供公共服务的能力都大为减弱。这项改革对于湖北省乡镇事业单位影响是破坏性的。其严重后果可能再有几年才会全部暴露出来。

  

  一、

  

  湖北省推行以钱养事改革的理由是,乡镇“七站八所”缺乏为农民提供服务的积极性,一方面,国家支付的农村公共服务费用被乡镇七站八所用于“养人”,而没有“养事”。如果国家支付的费用不是用于养人,而是直接养事,则农民就会得到更好的公共服务。另一方面,如果可以从市场上购买服务,国家也没有必要专门养活一大帮“七站八所”的懒汉。

  但是,湖北省的改革理由是不成立的。第一,乡镇一级的服务,主要是为农民提供技术性的服务,技术性服务不同于一般商品,主要是,技术性服务是要有专业技术的人员才能提供的,离开了养人,就谈不上养事。即使政府从市场上购买服务,出售服务的技术人员也要被养活。第二,专业技术不同于一般的商品,即专业技术具有很高的信息不对称,几乎没有办法对诸如农业技术服务的质量进行量化评价,也根本不可能对购买的技术服务进行有效的监督。第三,在农村乡镇一级并没有完备的专业技术市场供政府选择,政府不得不面对一个几乎是垄断的专业技术服务市场。第四,农民所需要的公共服务,大部分都不是短期内可以评价的,而是需要有长远规划,有长期安排和打算,且之前有长期专业积累的服务。比如,农民所需要的水利服务,首先需要提供服务的专业技术人员对当地气象水利条件、对当地流域情况,对农田水利的状况,对水利设施的状况,都要有深入的了解。并且,水利必须有长期规划,有中期打算,有短期安排,及最重要的长中短期之间的协调一致。这四点综合起来,就使得湖北省希望通过乡镇一级的专业技术市场来为农民购买公共服务显得荒唐,也没有任何可能。

  

  二、

  

  那么,是否就是说,湖北省在进行乡镇事业单位“以钱养事”的改革前,乡镇七站八所就为农民提供了良好的服务呢?当然不是。湖北省以钱养事改革之前,也就是农村税费改革之前,因为国家向农民收税,县乡向农民收费,整个乡村关系都是围绕向农民收取税费来运转的。因为农民务农收入比较少,农民负担比较重,农民普遍不愿意缴纳税费,农村的干群关系很紧张。农村干群关系越是紧张,农民越是不愿缴纳税费,县乡就越是要花更多时间和精力向农民收取税费。乡镇为了能够将税费收起来,不仅政府花了很大精力,而且村干部也不得不花大部分时间用于收取税费,而且七站八所也不得不花费很大精力于向农民收取税费。在取消农业税之前,七站八所除了协助乡村干部下乡收取税费以外,七站八所还要为农民提供最基本的公共服务,不然的话,到了收税季节,农民就会说,今年你们没有帮我们搞水灌溉,我们也就没有粮食缴税。乡村干部为了秋季好收税费,也不得不为农民提供最基本的农村公共服务。

  但是,在取消农业税前,乡镇一级的财政收入是很紧张的,乡镇并没有更多的经费投入给七站八所。七站八所除了能够维持最基本的人员开支和站所运转外,也很少再有为农民提供更多公共服务的支出。乡镇七站八所也的确缺少为农民服务的能力。他们大多数时候在配合乡镇中心工作。

  取消农业税之后,县乡不再向农民收取税费,乡镇也不再需要七站八所配合开展向农民收税费的中心工作,甚至不再需要七站八所为农民提供最低限度的公共服务,以免到了秋天不好收税。取消农业税后,乡镇没有从农民那里获得的那部分收入,乡镇更加困难,也就更加不愿意给七站八所拨款。七站八所甚至比取消农业税之前的日子更加难过。更糟糕的是,因为取消农业税后,乡镇财政收入减少,乡镇就养不活更多干部。因此有人建议以税费改革倒逼乡镇体制改革,乡镇也就因此首先拿已经“没有用处”的七站八所开刀,减少用于七站八所的费用,降低七站八所经费。实际上这就是湖北省在乡镇一级推行以钱养事的原因。也是以钱养事改革普遍获得了乡镇主要领导认同的原因。

  换句话说,在推进以钱养事的改革前,无论是取消农业税前,还是取消农业税后,湖北省乡镇七站八所都没有获得足够的用于提供公共服务的费用。也没有真正被要求为农民提供有效的公共服务。他们没有获得为农民提供公共服务的机会。

  

  三、

  

  湖北省以钱养事的改革,实际上没有减少用于七站八所的支出,原因不是政府不想减少支付给七站八所的费用,而是国家认识到农村公共服务的重要,尤其是提出建设社会主义新农村的战略,并连续几年增加向农村的转移支付,乡镇没有必要通过减少给七站八所的支出来克服不可逾越的财政困难。但是,乡镇现在的确没有为农民提供公共服务的积极性。也因此,目前,湖北省农村乡镇一级为农民提供的公共服务,甚至还不如取消农业税之前的水平。湖北省以钱养事可以说在实践上是相当地不成功。

  举例来说,我在鄂西建始县的三里乡调查,三里乡原来是湖北省的百强油菜乡镇,现在全乡却不再播种油菜,其中原因之一是农技推广体系的解体,使得本来可以在农村推广的诸多节省劳力的农业技术没有办法推广,在大量农村劳动力向外转移,农民劳动力市场价格很高的情况下,比较花费劳动的生产环节,急需节省劳动力的技术推广。但目前农技推广体系基本解体,且无论如何政府也不会去购买这些新出现的节省劳动力技术的推广。鄂中的荆门农村,播种水稻,最费力的生产环节是插秧,但十分节省劳动力且可以提高粮食产量的抛秧技术,却长期得不到推广。我们调查地区深受农民欢迎的抛秧技术,还是若干年前农技部门在当地办点示范,才被当地农民学会并接受的。荆门农村本来具有完善的农田灌溉设施,取消农业税之前都还一直可以较为有效地使用,但目前荆门农村大部分水利设施都被废弃,农民不得不靠打井来种植水稻,成本既高,抗旱灾的能力又小。鄂南的通山县在以钱养事改革后,乡镇文化站基本解体,甚至不能维持,更不用说为农民提供服务。洪湖市文化站在以钱养事的改革中,与乡镇签订协议,每年到为村民放多少场电影,将农村文化活动定位在放电影这样具体的几项事务,至于农民是否喜欢,放电影有无人看,都是以钱养事所无力关心的。与农村文化活动无人关心相反,最近几年湖北省以地下基督教为主的农村邪教极其快速地发展蔓延,到了让人触目惊心的程度,也没有人管。鄂东的英山县,水利站长期不被重视,过去作为最基本农业生产条件的灌溉水系及大小水库,因为超出村庄范围,而没有人人管,更无人规划统筹,水库的灌溉面积迅速减少。甚至之前的灌溉渠系都已经被毁。

  以上列举的若干湖北省以钱养事严峻后果,在湖北全省农村并非特殊的例子,而是具有相当普遍性的。这些足以说明湖北省以钱养事改革的不成功。

  

  四、

  

  湖北省以钱养事的不成功,表现在操作上也是很不可思议的。以钱养事,花钱买服务。问题是谁花钱,向谁买,谁受益,谁来评价,及如何评价。花钱买服务,之前政府没有钱,花钱买服务,县乡其实关心的不是能否为农民买来服务,而是如何将七站八所的职工应付过去,让他们不闹事。现在国家财政收入大幅度增加,又搞新农村建设,政府有钱买服务了。

  但是,向谁买服务?农村专业技术显然不是农村市场上到处都有的一般商品。因此,花钱买服务,就是花钱向原来的七站八所买服务,原来七站八所是乡镇事业单位,现在改成民办非企业组织,七站八所与花钱的政府的关系是市场上的买卖关系,是一年一签合同的关系。政府出钱,七站八所出技术。理论上这样由政府出钱向市场买技术是可行的。问题是,政府为谁买技术?政府是为农民买技术,政府出钱在市场上购买农民所需要的技术。但是,政府如何知道农民需要什么技术?政府为什么要为农民购买技术?政府想为农民购买技术,就有人有技术来卖吗?花钱买服务,首先要搞清楚服务的含金量,就是要有专业技术的价格。在乡村一级并无完善的专业技术价格市场,甚至城市也没有办法为专业技术确定价格,因为专业技术存在严重的信息不对称。离开了对具体掌握技术的人的熟悉和信任,离开了日常的考评,离开了长远的预期,一年一签合同,一年一次评估的买卖技术的市场行为,不能防范技术人员的道德风险。就是说,签了合同拿了钱的人,他们完全可以糊弄农民,就将政府的钱拿到手了。

  政府为农民买服务,服务好坏当然应该由农民说了算。但是,如何将农民的意见收集起来?这几乎是不可能的事情。农民是分散的,政府为农民购买的服务也是分散且极其多样的,由农民来评价具体的服务,实在没有任何可以操作的可能性。一个替代的办法是由乡镇来代农民评价。湖北省各地在评价为农民购买的服务是否到位时,就是由乡镇和相关服务的县级主管部门一起来考评的,这个考评,一是利益与乡镇和县级主管部门无关,二是缺少客观的考评标准(当然,也不可能制定出这样的客观标准出来,这是世界性的难题),考评就必然是走过场。可以说,湖北省全省以钱养事改革后的考评都是走的过场。

  但是,在这个走过场的过程中,还是有些“学问”,简单地所,既然是政府购买服务,理论上是可以从市场上的任何地方购买,而买到的服务,作为受益对象的农民实际上不可能对服务好坏进行评价,最终服务是否到位,政府是否应该给钱到提供了服务的服务出售方,完全取决于乡镇领导的好恶。我们知道,乡镇主要领导也是人不是神,是有七情六欲,和是有亲戚朋友的人。若出售服务的市场主体能够投乡镇领导之所好,乡镇领导就完全可以将国家用于为农民购买服务的钱给到这些他所喜欢的市场主体,让他们得好处,这些市场主体可能就是他的亲戚朋友,及亲戚朋友的亲戚朋友。这个时候,谁来监督乡镇领导?及谁来管农民服务是否到位?没有人来管,也管不了。因为这是制度本身就有的缺陷。

  

  五、

  

  取消农业税后,国家十分关心三农问题,不仅大幅度增加了向农村的转移支付,而且提出建设社会主义新农村的战略,应该说,这是我国农村发展从来没有过的机遇,也是农村工作的重大转型。农村由管理向服务转变。同时我们也要看到,这个机遇是在中国现代化进入攻坚阶段,人财物迅速流出农村流向城市,农村因为资源的流出而出现了内生秩序能力衰落背景下的机遇。现代化和城市化不仅在改变农村的物质条件,而且在改变农村的精神条件。农村传统的人生价值解体,新的生活意义有待确立,农村传统的人际关系不再足以为农民提供应对生产生活事务的需要。总之,当前的农村,可以说既有机遇,又有挑战。农村处于史无前例的巨大变迁中。

  这个时候,我们就应该有一个灵活的针对农村需要、针对农村问题的有建制的基层组织体系来应对。国家现在有钱,可以养活为农民提供服务的乡村干部和乡镇事业单位的职工,也有足够的事情需要乡村干部和乡镇事业单位职工来做。农村工作,往往不是可以量化及规范的固定的工作,而具有细小琐碎、随季节而变、随中心任务而变的特点。我们需要的不是为农民提供几项具体的服务,而是需要建设一个具有为农民提供服务能力及意愿的基层组织体系。只有有了这样一个基层组织体系,我们在当前复杂而瞬息万变的农村工作中,才能机动灵活地开展工作,才能以不变应万变,才能真正在中国现代化的进程中立于不败之地。

  

  六、

  

  当然,我并非反对乡镇事业单位改革。有些农村公共服务,因为时代的变化,而具备了市场化的条件,因此可以推向市场。比如,之前的农机服务,现在农业机械十分普遍,很多农户都有能力购买大型农机,并为其他农户提供收费的耕作服务。农机站的农机服务因此就显得没有必要。即使如此,我们也完全没有必要搞什么“以钱养事”,因为市场可以供给,政府就完全可以退出,而不必如湖北省以钱养事改革中,为农机站购买农机,然后再与农机站签订协议,让农机站为农民服务。这里,可以归到市场的,就完全没有必要再由政府来与农机站签协议购买服务。至于原来农机站的职工如何安置,只要方向明确了,这个问题就不是问题。比如,国家开展新农村建设,有大量新的工作要做,完全可以安排这些原来的农机站的职工来做新的工作。只是农机站不要再进新人。老职工退休了,人员也就减下来了。全国的农机站现在也没有几个职工了。

  也就是说,即使我们看到有些乡镇站所已经不能面对新的形势,我们也完全不必通过撤机构减人员来应对,而可以通过旧瓶装新酒的办法来应对之。目前乡镇改革乃至其他的很多改革,往往喜欢大撤大建,喜欢做表面文章,而忘记了,改革的核心是解决问题。震动比较小、成本比较低的改革,总是那些注重实质的旧瓶装新酒的改革。这是一项大智慧。湖北省以钱养事的改革实在是缺少智慧的改革。

  

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