郑秉文:改革开放30年社会保障制度发展历程

选择字号:   本文共阅读 2760 次 更新时间:2008-12-14 17:49:08

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郑秉文 (进入专栏)  

  

   在过去30年经济体制转型中,社保制度的转型可以概括为“成就很大,问题很多”。虽然30年改革开放取得的伟大成就中,社保制度功不可没,但同时也存在很多挑战。30年后的今天,历史已经站在新的起点,形势已经发生了重大变化,社保制度的任务也发生了重大战略变化。一是变“为国企改革服务”为“为转变增长方式服务”。二是变“为社会稳定服务”,为“为社会和谐服务”。社保制度为社会稳定服务,这只是一个初级目标。社会和谐才是社保体系应该追求的较高境界。要实现这两个重大战略转变,就需着力增强社保制度的透明性,以期给参保人明确的预期;解决社保便携性问题,让流动人口和农民工异地转移工作时能够实现一卡通;解决投资收益低下问题,以提高制度收益率和替代率,提高退休收入水平等一系列问题。

  

   今年是中国改革开放30年。早在三年半前,中国医疗卫生体制改革就曾被有关重要研究机构判定为“基本不成功”。并引起全社会的震动。那么,如何整体评价中国社会保障制度30年的历程?是“成功”、“不成功”,还是“基本不成功”、“基本成功”?我的评价是“成就很大,问题很多”。

  

   社保改革:为经济社会提供稳定器

  

   今年是我国改革开放30年。30年前,我国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策,传统的社会保障制度建立在计划经济体制之上的“企业保险”制度:从养老到医疗,从坟墓到摇篮,均由企业包揽下来;由于在计划经济时代我国采取的几乎是百分之百的国有经济成分(国营与集体),实则所有福利由国家包揽下来,基本没有失业,所以就不存在失业保险。在农村人民公社制度下,医疗保障实行的是集体合作医疗制度。

   很显然,传统的“企业保险”制度已不适应日益开放的市场经济制度的要求,不适应经济体制改革的需要,甚至成为制约改革开放的一个障碍,建立与市场经济相适应的现代社会保障制度成为我国改革开放一个不可分割的重要组成部分。

  

   一、确立了统账结合的部分积累制,其设计理念符合世界发展潮流

  

   中国统账结合制度酝酿于上世纪80年代末,初建于90年代初,定稿于90年代末。在这个时期,以英国和美国为代表的新自由主义改革浪潮与以拉丁美洲为代表的私有化改革浪潮对世界各国社会保障制度改革都或多或少产生过影响。但是,在这个大背景下,中国既吸取了欧洲传统现收现付制的优点,又吸纳了拉丁美洲引入个人账户和新加坡中央公积金制的特点,试图将社会统筹与个人账户结合起来,以期建立一个部分积累制。在当时历史条件下,这个设计理念和设计初衷是超前的,就是时至今日,其理念追求也是值得令人称道的。与中国初建混合型制度几乎同时起步的,还有一些欧洲发达国家和转型国家,只不过他们采取的混合型制度不是统账结合,而是独辟蹊径的名义账户;从某种意义上说,中国开了统账结合的历史先河,成为统账结合的首位“吃螃蟹者”,使混合型社保制度“大家庭”又增加了一个重要成员,甚至成为美国日后改革所效法的一个样板:2001年美国成立“加强社会保障总统委员会”,该委员会草拟的统账结合改革方案与“中国版”的统账结合如出一辙,所不同的仅仅在于,在时间上它比中国统账结合制度的诞生晚了至少6年时间,并且,由于种种原因,这个方案没有呈交到国会。

   统账结合是混合型社保制度的一种,从理论上讲可以将统筹的优势与账户的特点结合起来,既可增强个人的责任,以应对即将来临的老龄化,又可实行社会共济,以实现社会公平。毫无疑问,这个制度目标的追求和设计理念的初衷是非常正确的。

  

   二、建立了多层次社保制度,缴费型保险制度支出已占GDP的3.3%

  

   在当今世界中高收入国家,大概除了新加坡等极少数以外,绝大多数国家建立的均是多层次、多支柱的社保制度的结构。虽然“建立多层次的社会保障制度”这个概念首次出现在1993年十四届三中全会的《决定》之中,但实际早在1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就已经提出建立“企业补充保险”第二支柱的概念。

   按照缴费型和非缴费型社保制度来分类的话,截至2007年底,缴费型的基本养老、医疗、失业、工伤和生育等五险基金滚存结余已达1.1万亿元人民币,其中基本养老保险参保人口已达2.72亿人(城镇2.1亿,农民工0.2亿,农村居民0.52亿),参加基本医疗保险2.54亿人(其中参加城镇基本医疗保险人数2.23亿,农民工0.31亿),新农合参保人数已超过90%;失业保险参保人数1.1亿,工伤保险参保人数1.2亿,生育保险参保人数0.8亿人。五险支出合计7929亿元(养老5965亿,农村养老40亿,医疗1562亿,失业218亿,工伤88亿,生育56亿),占GDP的3.3%。多层次和多支柱的社保制度初具规模,例如,养老制度的第二支柱即企业补充养老保险企业年金基金累计结存为1519亿元,缴费职工人数929万人,有3.2万户企业建立了企业年金计划。第三支柱即商业养老保险得到了长足发展,其中全国人均长期寿险保单持有量已超过0.1件,虽然还远远低于发达国家1.5件的平均水平,但业已取得很大的成就,保险深度为2.8%,保险密度接近500元,再过几年,沿海个别发达城市保险深度将接近于发达国家。总的来说,独立于企业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社保体系已初具规模。

  

   三、非缴费型社保制度发展迅速,财政支出已占财政收入的4.4%

  

   虽然来自于一般税收的养老补贴即“零支柱”还没有全国统一的制度,没有准确的数据和统计,但近几年来地方各种补贴制度发展迅速,有目共睹,尤其是中央提出构建和谐社会的战略部署以来,许多发达地区甚至欠发达地区都已建立起了非家计调查式的养老补贴制度。

   非缴费型社保项目在我国可分为社会福利、社会救助、优抚安置等,来自于一般税收的非缴费型社保项目发展迅速,转移规模逐年提高,预计到2008年底,全国民政事业费支出将达1300亿,占财政收入的2.5%左右,如果再加上对基本养老保险制度1000多亿补贴的转移支付就高达2300多亿(不包括其他专项补贴),合计将占财政收入的4.4%以上。改革开放30年来,我国城乡几乎全部建立起“低保”制度,截至2008年9月底,城市居民低保覆盖人数为2273人,将近1100户家庭,月人均标准已提高到206.2元,实际补差额达月人均132元,农村低保覆盖人数已达3858万人,将近1800户,月人均标准达81.5元,实际补差额月人均为43元;城市和农村低保每月支出合计近51亿元。

  

   四、社保制度与国企改革相辅相成,相得益彰,为经济体制改革保驾护航

  

   中国30年改革开放的历史,从某种意义上说就是国有企业改革的历史,甚至说,30年前经济体制改革首先就肇始于国有企业改革。改革开放前,国营企业其实不是真正意义上的企业,而仅仅是政府行政机关的附属,企业对政府高度依赖,职工生老病死均由企业统包,企业缺乏独立性和创造性。经过30年的改革,国有企业已经逐步成为市场竞争主体,国有企业的社会定位已从社会组织转变为经济组织,成为独立的市场主体和法人实体;国有企业的运行机制发生了深刻变化,他们普遍实行了全员劳动合同制,职工能进能出;国有经济比重趋于下降,但总量不断扩大,1998-2006年,全国国有及国有控股工业企业资产总额从7.49万亿元增加到13.52万亿元,利润总额从525亿元增加到8485亿元。国有企业数量明显下降,国有及国有控股工业企业户数占全国工业企业的比重从39.2%下降到8.3%,但资产总额、主营业务收入和实现利润所占比重分别达到35.91%、61.54%和63.25%。

   30年来,国有企业改革的不断探索、不断实践和不断发展,就是社会保障制度不断探索、不断实践和不断发展的过程,二者相辅相成,互为前提,相得益彰。国企改革催生了社保制度的诞生,社保制度有力地保障和推动了国有企业改革的历史进程;没有社保制度的诞生和发展,就没有国有企业的改革和发展;没有国有企业的改革和发展,就没有经济体制的改革和发展,就没有今天改革开放的伟大成就。没有社保制度的建立与完善,传统的国营企业今天就不可能成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产与经营者,社会主义市场经济体系就不可能建立。

  

   五、社会保障为国企脱困改革贡献巨大,为维护社会稳定发挥重要作用

  

   1997年十五大之后,国企改革进入了改革攻坚战阶段。针对国企改革和产业结构调整中下岗职工增多的情况,党中央做出了确保国有企业下岗职工基本生活得到保障,确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放即“两个确保”的重大决策。1998年至2002年6月底,全国累计有国有企业下岗职工2600多万人,90%以上进入企业再就业服务中心。面对巨大的社会压力,“两个确保”成为社保体系建设的阶段性重要目标,为此采取了一系列保障下岗职工基本生活、积极促进再就业的政策措施,领取基本养老金的企业离退休人数从2700多万人增加到3200多万人,每年平均增加150万人;全国95%左右的国有企业下岗职工领到了基本生活费,98%左右的离退休人员按时足额领到了养老金,并补发了历史拖欠的215亿元。为落实“两个确保”,1998年至2001年,中央财政对老工业基地和中西部地区还给予了1300亿元的专项补贴。

   国企改革脱困3年攻坚战扭转了国企全面亏损的局面,全国国有企业销售收入从2002年的8.5万亿元增长到2007年的18万亿元,年均增长16.1%;实现利润从3786亿元增长到16200亿元,年均增长33.7%;国资委监管的中央企业资产总额从7万亿元增长到15万亿元,年均增长15.71%;实现利润从2406亿元增加到9969亿元,年均增长33%;总资产报酬率从4.9%提高到8.3%。2002年央企资产总额超过千亿元的只有11家、销售收入超过千亿元的和利润超过百亿元的分别只有6家;经过三年的结构调整和脱困改革,到2007年,国资委监管的央企中,上述三类央企已分别增加到43家、26家和19家。2002年央企上缴税金仅为6794亿元,到2007年则翻了一番多,高达15700亿元,年均增长18%;在2002年世界500强中,央企只有6家,但到2007年则增加到16家。

   上述数据足以说明,没有“两个确保”,国企改革和脱困三年目标就不可能实现,国有经济就不可能走上持续快速发展的轨道。“两个确保”为实现国企改革与脱困三年目标作出了巨大贡献,为维护社会稳定起到了重要作用。

  

   历史新起点:社保制度面临两大战略转变

  

   一、社保制度面临的两个重大战略转变:新形势与新任务

  

在过去30年里,社保制度建设面临的两个形势,一是它必须要成为国企改革的一个配套措施,直接为国企改革服务。30年后的今天,(点击此处阅读下一页)

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