张一粟:论我国环境权入宪的基本架构

选择字号:   本文共阅读 1392 次 更新时间:2008-11-27 17:35:17

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张一粟  

  

  环境权作为人们享有的在安全、健康的环境中生存和排除不当环境退化的权利,自1960年代首倡继而成为法学理论以来,即是理论研究和法律实践不可回避的热点。在我国,环境权研究更是持续升温,成为环境法体系中的“显学”。目前,学界已从不同角度对环境权进行制度化构建,从私法保护到确立以公众参与为主的程序保障,从环境专门诉讼机制到公益诉讼制度的建立,业已取得很大成就,但对于环境权入宪这一“环境权立法遭遇的最大问题”[1],目前仍着墨甚少。在各界对于环境权入宪呼声日高的背景下,对这一问题进行深入而细致的研究将是非常必要的。 

  

  一、 环境权入宪的价值正当性 

  

  环境权作为新型的基本人权,不仅在学界获得了广泛认同,在国际环境法和各国宪法中也得到了广泛体现。[1] 这种基本人权属性正是环境权入宪的前提与正当性所在。此外,环境权入宪还是多种因素综合作用的结果。 

  (一)环境权入宪与基本人权保障 

  基本人权具有应有权利、法定权利和实有权利三种形态,应然层面的基本人权进入宪法便成为法定的基本权利。[2] 环境权入宪对基本权利的保障功能主要体现在如下两方面: 

  其一是对环境权本身的保障。环境权纳入宪法能够提高其权利位阶,使其处于权利体系的顶端,统率相关的权利。而且由于宪法修改通常耗时长久、程序复杂,且需要绝对多数才能通过,由宪法来保障环境权的优先价值,将为环境保护提供坚实的支撑,使其较少受到政治氛围影响,从而使环境价值更可能得到持久保障。诚如有学者所言,“人权的方式是一种有力的主张,是一种在理论上不受以游说和交易为特点的官僚决策过程影响的权利。其力量在于它超越个人贪欲和短期性思考的能力。”[3] 

  其二是对其它基本人权的保障。在环境危机日益严重的背景下,环境权已成为生存权、发展权及其它人权赖以存在的前提和基础,环境污染和破坏会严重损害或威胁既有人权,[2] 而如果作为各项基本人权基础的环境权不能进入宪法关注视野,无异于本末倒置,其它人权也会因得不到保障而成空中楼阁。 

  (二)环境权入宪与环境法制完善 

  德国宪法理论认为基本权利具有“主观权利”和“客观法”的双重性质。[4] “主观权利”保障公民权利免受公权力侵扰,可以通过宪法法院的违宪审查加以保障;客观法则被认为是宪法确立的“价值秩序”,直接约束立法、司法和行政。德国宪法作为大陆法系寻求宪法改革资源的基本典范之一,对许多国家均产生重大影响,我国亦不例外。 

  从我国宪法规范看,基本权利作为“主观公权利”的性质并不强烈,宪法规范不能直接适用,基本权利在很大程度上是作为“客观价值秩序”,即通过其价值精神、基本原则、组织制度来制约立法、司法和行政,并指导和授权立法,为立法和行政政策的发展定下基调。 

  具体到环境权来说,其不仅是公民所享有的一项基本人权,而且其价值应为一切环境法律规范所遵循,即一切环境立法均应以保障环境权为起点和归宿。宪法作为根本大法,处于“母法”地位,其规定的内容是国家和公民活动的法律基础,是部门立法根基之所在。因此,只有将环境权作为公民基本权利在宪法中加以明文规定,才能为相关环境法制提供立法支撑和依据,同时为民法、行政法等部门立法“涉足”环境权相关制度提供支撑。 

  同时,立法的不完善也增强了宪法环境条款的实用性。即便环境立法体系很完善的国家,也不可能覆盖所有环境问题;而环境立法发展中的国家尤为突出。在此情形下,宪法环境权条款能够为解决现行环境立法体制未涉及的问题提供“安全阀”的作用。 

  (三)环境权入宪与环境教育推进 

  法律必须被信仰,否则将形同虚设。法律信仰对于法律实施和实效的作用已获得广泛认同。人们之所以尊崇法律不是因为或者主要不是因为外在强制,而是基于对法律的忠诚和信仰。虽说法治社会的达成离不开权力或强制,但不只是或主要不是权力或强制,更依赖于人们的法律认同、内在自觉和积极参与,即法律不仅蕴含着工具性价值,更体现着以人为本的终极关怀,这就意味着法律不能同普通国民的权利认知相脱节。[3] 作为法治后发型的我国,国民对法律认知有限,在高呼宪政的时代,宪法无疑是其最为关注的对象,国民也通常认为只有纳入宪法的权利才是最重要的。因而,环境权入宪对于国民权利认知的培养和环境法律文化的生成具有至关重要的作用,同时对国民保护环境的教育和示范作用也不容小觑。“事实上,将特定权利载入国际文件和宪法文件的主要目的之一在于,这些文件对公民、法院具有教育上的影响。对公民而言,其可以得知这些权利是如此基本和重要;对法院而言,则意味着必须强化保护这些价值准则和约束审判工作。”[5] 

  (四)环境权入宪与环境外交需要 

  作为国家间相互关系最年轻的领域,环境外交是随着环境问题的全球化和严重化、在环境保护发达到一定程度才逐步兴起并专门化的。自1972年斯德哥尔摩会议之后,以环境议题为中心的国际条约和区域协定不断涌现,在环境外交上操作不力,更容易遭致国际社会的攻讦。 

  就环境权为核心的环境保护领域来说,目前国际条约、区域协定及各国宪法基本都作出了积极反应,其着眼点主要是倡导人与自然的和谐共生,保障当代和后代人良好的生存环境,在某种程度上比外交的其它领域更为超脱意识形态和政治利益的束缚,具有较强的公益性特征,当然,其政治性亦不容忽视。 

  环境权入宪对于我国开展环境外交有着重要意义。首先,环境权入宪将向世人昭示我国保护和改善环境的决心,由于宪法是我国的根本大法,作为基本权利的环境权将是一切主体需遵从的准则。其次,环境权入宪是我国履行国际义务的体现,显示作为环境大国的担当。由于国际条约和国际法规范大多不能在国内直接适用,而需要经由国内立法予以转化,宪法作为最高位阶的法律,直接反映我国履行国际义务的态度。其三,某些国家常以人权状况攻击我国,而我国奉行生存权为最大人权,将作为生存权和发展权之基础与保障的环境权入宪,将向世界昭示我国人权保障之积极态度。 

  

  二、环境权入宪的现实可能性 

  

  事实上,在我国,经过近30年的发展,环境权在理论研究上取得很大进展的同时,在实践中也有着深厚的积淀。 

  (一)国际人权公约的推力 

  由于人权具有普遍性,各国更容易通过国际人权公约的方式对其予以保护,并通过国内法转化后予以实施。目前,我国政府已经签署的国际人权公约有23个,其中最重要的是签署于1997年的《公民权利和政治权利国际公约》和1998年的《经济、社会、文化权利国际公约》,且全国人大常委会已于2001年批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。 

  上述国际人权公约虽未明确规定环境权概念,但实质已包含属于环境权范畴的规定,如《经济、社会、文化权利国际公约》第7条就规定应给予每个人“安全和卫生的工作条件”,第12条规定“缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”,为达到这一目的,各国应“改善环境卫生和工业卫生的各个方面”。此外,将环境与人权联系起来的国际条约和区域协定也日益增多。 

  而一旦批准这些人权公约,各国就有义务采取切实措施予以保障。宪法作为人权的最高保障书,不仅对人权提供最高位阶的保护,同时也显示了我国对人权的重视以及履行国际公约的态度。而在当今环境状况日益恶化,环境权成为其他一切人权基础的背景下,国际人权公约中的相关规定显然构成环境权入宪的国际法渊源。 

  (二)宪法一般人权条款的支撑 

  在共和国历史上,人权曾经被视为“资产阶级的毒瘤”,人权理念被广为接受并最终进入宪法经历了漫长而艰难的过程。2004年宪法修改前,宪法专章规定了“公民的基本权利和义务”,明确列举了公民的若干基本权利。这种枚举式规定的优点是权利种类明确、体系完整,有利于对宪法明确规定的基本权利进行保护。但鉴于人类认知能力的局限以及随着社会发展涌现的权利诉求,加之人为因素造成的权利缺失,枚举方式难以穷尽不断出现的权利类型。 

  2004年3月14日,第十届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法修正案》中,在第二章“公民的基本权利和义务”头一条即第三十三条中增加了第三款,写入“国家尊重和保障人权”的条款,在新中国历史上首次将一般人权条款纳入了宪法,并使宪法权利立宪模式由单纯的列举向列举与兜底条款相结合的模式转化,这就为作为具体人权的环境权进入宪法实现与人权一般条款的对接提供了内部支持。 

  (三)地方环境立法的先行 

  对于环境权子权利类型立法,我国也已取得了很大进展。即便对于一般环境权条款,我国在地方环境立法中也已有涉及,积累了丰富经验,很多省市或部门在环境相关立法中明确规定了环境权。 

  如2005年修改的《上海市环境保护条例》第八条规定,“一切单位和个人都有享受良好环境的权利,有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告,在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”2002年修改的《福建省环境保护条例》第九条规定,“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告;有权在受到环境污染损害时要求赔偿。”《宁夏回族自治区环境保护条例》,《中国人民解放军环境保护条例》等也有类似规定。 

  此外,正在修订中的珠海、深圳等地的环境保护条例草案亦写入了环境权。《深圳特区环境保护条例(修改送审稿)》中甚至将公民的环境权利作专章规定,在对公民环境权予以一般性规定的同时,从程序方面对环境权保障作出了全面规定,开国内立法之先河。 

  这些地方环境立法虽然效力与层级较低,但毕竟已进入立法和实施层面,由于其在某种程度上具有该地区“环境宪法”的作用,同时也表明环境权法律化并非不可逾越的鸿沟,为环境权入宪提供了宝贵的借鉴。 

  

  三、各国宪法环境权规范模式的类型化 

  

  明确环境权入宪的价值正当性和现实可能性只是解决了一个前提性或说理论性问题,如何对环境权入宪的制度框架作出合理的设计,才是问题的关键所在。目前纳入环境权的近60个国家宪法大致可划分为如下几种类型:[4] 

  (一)规范要素意义上的划分 

  法的要素是构成法的基本元素,一般包括规则、原则、概念。以宪法规范要素为标准,环境权在宪法中的规范方式主要有以下两种: 

  ——以基本原则或基本国策确认环境权的内容。 

  将环境权规定在基本原则、基本国策或国家政策等部分,在某种程度上反映了该国对于将环境权作为一项基本权利的犹豫态度:基于环境问题的严重性及国际立法潮流的压力,不得不在宪法中予以规定,但同时又不愿赋予其较强的效力。尤其是对于宪法可以司法适用的国家,基本原则或国家政策通常被认为是促进立法,而非创设可执行的权利。采纳这种模式的有菲律宾、西班牙等国。 

  但近年来,已有越来越多的国家承认原则或政策的适用效力。如菲律宾宪法是在“基本原则和国家政策宣言”一节规定“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求,享有平衡和健康环境之权利”,但实践中已突破了其不能适用的限制。在Antonio Oposa v. Fulgencio案[6]中,原告声称菲律宾原始森林正急剧减少,根据宪法第2条第16款赋予的“平衡和健康的生态”之宪法权利,诉求法院予以干预。法院支持了原告诉求,认为该权利规定在“基本原则和国家政策宣言”与在“权利法案”部分具有同等地位。法院认为,诸如健康环境权等基本人权无需宪法明文规定依然可以适用,而将其写入根本大法的目的在于强调其重要性,并为国家施加一项保障和促进这项权利的庄严责任。 

  ——以规则要素规定在“公民基本权利”章节。 

  以规则要素规定环境权的国家往往将其规定在基本权利章节。在宪法能够适用的国家,其“主观权利”与“客观法”的性质同样强烈;但在其它国家,即使规定在公民权利章节,其很大程度上也仅仅确立价值价值秩序。 

  目前宪法环境权立法多以规则要素来规范。如韩国宪法第35条规定:“任何公民均享有健康、舒适的环境之权利,国家和国民应努力保护环境。环境权的内容和行使由法律规定。国家应促进居民生活质量,努力使国民享有舒适的居住条件。”尽管这是一条典型的宪法规则,但其与一般法律规范相比,仍显得原则性较强,其条件假设与行为模式都非常模糊与不具体,甚至直接规定行为模式“由法律规定”,(点击此处阅读下一页)

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