2008年11月6日晚，中央财政领导小组办公室副主任，中央农村领导小组办公室主任陈锡文在北京大学秋林报告厅做了题为农村形势与农村政策的报告会，这是北京大学国家发展研究院成立以来首场报告会。以下是报告会主要内容。

2007年10月中共十七大对如何夺取全面建设小康社会的新胜利做了全面部署，2008年是中国认真贯彻十七大决定的第一年，这一年又是一个特殊的年份，它距1978年十一届三中全会的胜利召开30年，距农村改革以及全国改革开放也整整30年。十一届三中全会在中国改革历程中具有里程碑式重大意义。首先，它对文革十年动乱进行了拨乱反正，恢复了我们党实事求是的路线，明确了党和国家以经济建设为工作中心的指导方针，做出了改革开放的伟大决策。其次，十一届三中全会形成了中共中央关于加快农业发展的若干决定的成果。2008年，党的第十七届三中全会将主题重新确定为研究农村改革发展的问题，这尤为引人关注。

这么重要年份和重要会议把中国农村改革发展问题作为主题原因有三点。第一，农业改革所取得的成就和经验对推动全局的改革发展有重要意义。中国的改革自农村发起，30年的改革不仅改变了农村的面貌，提高了农业生产力，而且使农民的生活水平得到了改善，这些经验和成就值得我们去认真总结，通过总结，把农村改革继续引向深入，促进农业经济社会实现又快又好的发展，同时也带动全局，进一步推进改革和发展。第二，尽管农村改革30年取得了巨大的成就，但农村经济社会发展还面临着诸多挑战。挑战既来自长期城乡二元经济结构所带来的体制问题，也来自当前出现的新情况。比如，中国经过快速的工业化和城市化，人口资源环境的约束不断加强，耕地越来越少，淡水越来越紧缺，污染越来越严重，国际市场农产品价格的变化使得中国利用国内国外两种资源面临困难。此外，工业化和城市化的进程使农村劳动力人口发生了大规模的转移，这对农村生产组织形式、农村社会管理带来了挑战。根据去年年底统计，外出就业的农民有2亿2千6百万人，全国劳动力有7亿5千万人，农村劳动力有5亿零3百万人，如此大比例农村劳动力转移，带来了所谓村庄空心化，农业兼业化，农民老龄化的问题。第三，从全局看，十六大所提出的到2020年，实现全面建设小康社会宏伟目标的任务十分艰巨。当年邓小平曾提出，小康社会的建立有两个主要指标，即GDP比1980年翻两番和人均GDP达到800美元。而根据十六大报告，全面建设小康社会应该是惠及十几亿人口的小康，因此不能够使用平均数的概念，只有中国人家庭基本实现小康才可以称为小康。现在距离2020年只剩下12年，能否实现目标，关键在于农村。2003年1月8日，在中央召开的农村工作会议上，胡锦涛提出了“两句话纲领”，第一句话是，全面建设小康社会最艰巨最繁重的问题在农村；第二句话是，必须把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。

十七届三中全会关于推进农村改革和发展的若干问题的决定分为六个部分、三大板块，第一大板块是总论，即第一部分和第二部分，对三十年农村改革开放进行了回顾、总结和展望。第二大板块对推动农村发展的主要任务进行部署，分别从三个方面进行了说明，即决定里面的第三部分、第四部分和第五部分。第一项任务是继续推进农村改革，重点加强农村各项制度建设，提高农业生产能力；第二项任务是在目前国际农产品市场不利变化的背景下，加快现代农业的发展，提高整个农业的综合生产能力，满足经济发展和人民生活水平提高的要求；第三项任务是加快农村公共事业的发展，实现基本公共服务的城乡均等化，推动农村社会的全面进步。第三大板块强调，推动农村的发展，需要加强党对农村的领导，从政治上提供保障，具体包括三方面的内容：理顺党领导农业农村工作的体制和机制；加强基层组织建设，基层干部建设，农村党员队伍建设三大建设；加强农村党风廉政建设。

以农村层面而言，县以下有3万4千个乡镇，63万个村民委员会，300多万个村民小组，它们的发展水平、管理水平、生活水平都存在比较大的差距。决定中主要讲了两方面大问题，即如何看待30年农村改革的成绩以及当前农业农村发展面临哪些突出的问题。首先来看取得的成绩：第一，农村体制改革取得了很大突破；第二；中国农业生产能力有了明显提高；第三，农民的收入和生活有了明显改善；第四，民主、法制、精神文明建设有了进步；第五，党的执政地位有了很大巩固。陈锡文主要论述了农村改革取得的前三个成绩。

第一个成绩是农村体制改革所取得的突破。首先，针对人民公社的高度统一，家庭联产承包责任制在包产到户是应该“姓社”还是“姓资”的争议中不断推进。1983年，中共中央一号文件解决了这一问题，提出家庭联产承包责任制是党领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义合作社理论在当代中国的最新实践，于是确立了农村家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制。发展到后来，以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制作为农村基本经营制度被写入了宪法。这一重大变化带来了两个制度创新：一方面，破除了人民公社制度，形成了农村经营体制；另一方面，通过撤社建乡，成立居民委员会，形成了农村基本政治制度即基层的民主政治制度。

其次，进行了农产品统购体制的改革。计划经济时期，农产品短缺，实行的是统派购制，国家分派到每个村的任务必须完成，完成后的可以自己消费，如果还有结余，可以卖给政府或者在市场上进行买卖，属于统购产品的只能卖给政府，属于派购产品的允许通过市场上行买卖。但面临的问题是，属于统购产品的种类数量非常庞大，从1953年开始的棉花统购，1954开始的粮食统购，到1962年总共有240多项产品被纳入了统购范围，1978年还有174项属于统购范围。因为统派购制不能反映市场价格，所以通过这种制度从农业、农村中提出了大量资金来支持工业化、城市化建设。一直到1986年，中共中央一号文件才取消了粮食统购体制，采用订购制度，但依然还是政府定价。到2004年，中共中央一号文件才明确提出放开粮食市场。这个过程中所发生的变化是惊人的，虽然土地减少了，但是粮食的种类品种都丰富了，其原因在于，农产品市场在资源配置中发挥了基础性的作用，使资源各得其所，实现因地制宜的生产。

第三项制度改革是提出了有关政府和农民之间经济利益的税费改革。上世纪90年代的大多数年份，中共中央办公厅每年出两份通告，上半年一份，下半年一份，标题为由加强农民负担引发的恶性案件，指的就是征收农村税费过程中的简单粗暴行为造成的农民死亡（主要是自杀）。中央想了很多办法来减轻农民负担，但效果都不大。到了90年代末，中央下定决心，釜底抽薪，对农村地区实行税费改革。1999年，农民可统计的负担有13项之多，总额有1250亿元，4项国家税：农业税，农业特产税，生猪屠宰税，牧业税，共400亿元；8项是三提五统：“三提”是指承包土地，要交的三项提留，包括村里收取的公积金，公益金，共同生产费，总计200多亿元。“五统”是指农村教育统筹，农村计划生育统筹，农村民兵训练统筹，农村架桥修路统筹和优抚对象补助，共400亿元；另外一项是“两工折款”，即免费劳役，分为两类（义务工和积累工）。在实行家庭联产承包责任制后，一个劳动力每年承担25个工作日左右。但是在实行家庭联产承包责任制后，农民有了就业的自主权，因此就出现了用钱代工的现象，这笔款项为100多亿元。关于税费改革方案制定，中央提出了三句六个字要求：减轻，规范，稳定。“减轻”是要减轻农民负担，“规范”是指只允许收税，而不能乱收其他费用，“稳定”是指制度设计好，如果运行通过实验可行，那么这个制度就应当稳定下来执行。第一步目标是规范税制减轻农民负担。实行新的税费方案后，农业税从3%上升到7%，三提五统全部取消，村里的提留改为了农业税正税的附加，附加为正税的20%，即农民总共只需交纳8.4%的税，1250亿元的负担因此减少到600多亿元。进入新世纪后，伴随着经济发展的加快和财力的增加，制定了第二步目标，既逐渐降低农业税直至最后取消。2004年中共中央一号文件提出全国农业税降到2%，黑龙江和吉林作为试点全面取消农业税。但最后共有9个省市不需要中央补贴，完全取消了农业税。2005年，农业税又降低了3个百分点，全年共有27个省市自治区提出取消农业税。到了2006年，人大常委会经过研究，决定从2006年开始废止农业税条例，从此，农民种地不交税。中国农业税从公元前594年鲁宣公正式实行以来，至2006年完全取消，整整存在了2600年，这一措施极大的鼓舞了农民的积极性，也极大的惠及了广大农民。

最后是建立了对农民直接补贴的制度。2004年中共中央一号文件提出对种粮农民进行直接补贴，对农民购买粮食进行补贴，对购买大型农机具进行补贴，以及因能源价格上涨对生产资料综合价格进行补贴，到目前为止，这四项补贴合计1080亿元。

第二个成绩是农业生产力的提高。1978年全国粮食总产量6095亿吨，去年全国粮食总产量达到了10032亿吨。考虑到耕地面积不断的减少，单位亩产增加更快，按播种面积计算，去年单位亩产317公斤，比1978年增加了88%，这种快速发展为畜牧业的成长发展奠定了坚实的基础。

第三个成绩是农民收入和生活有了明显改善。1984年，中共中央4号文件做出加快社会企业发展的决定，使乡镇企业异军突起，同时上世纪90年代起的民工潮成为推进工业化、城市化不可或缺的重要力量。2004年中共中央一号文件明确提出，进城务工的农民是产业工人的重要组成部分，从产业来看，农民工的贡献巨大。这些变化也给农民就业、收入结构带来了巨大变化，农民收入增长迅速，去年人均纯收入为4140元，扣除物价的影响，与1978年人均收入134元相比，年增长率达到了7.5%。与此同时，农民生活水平也得到了提高，比如社会事业的发展使得与农民自身利益息息相关的8件大事得到了解决或改善。8件大事中的4件是硬件方面——“路电水气”，即乡村道路，农村电网，安全饮水和沼气。从乡村道路发展来看，87%的农村可以通公交班车；关于农村电网，从1998年以来，总投入超过了3000亿元，基本实现了与城市同网同价，现在农村电价是5角7分钱到5角8分钱，比90年代中期农村最高电价的8.05元减少15倍；农村饮水困难的问题基本得到解决，现在关键是饮水的安全质量问题，农村饮用水中矿物质含量还比较高，含有重金属和寄生虫。另外4件大事是软件方面——教育、卫生、文化和社会保障。教育方面，农村教育已经实行了九年义务教育，教科书全部免费，对家庭有困难的学生给予生活补助。决定还提出要发展农村中等职业教育。卫生方面，从2003年起，建立了新型农村合作医疗制度，当初的筹资标准为30元，其中农民自己交10元，中央政府和地方财政各交10元。到了2005年，筹资标准增加到了50元，其中农民自己交10元，中央政府和地方财政各出20元。2007年又提出将筹资标准增加到100元，并于2008年开始实行，其中农民自己交20元，中央政府和地方财政各交40元。文化方面，农村文化贫乏，国家也在尽力开展三个工程，即广播电视村村通工程，农村电影放映工程，农村农家书屋工程。农民近年来最高兴的一件事情就是农村地区实行了最低生活保障制度，从2008年9月的数据来看，农村共有3550多万人纳入了该系统。

以上这些取得的成就是实实在在的，但是不能说没有问题，决定提出了四大挑战和问题。

第一，当前农村体制机制还不健全。以经营体制为例，从制度本身看，其巩固性还有所欠缺，家庭联产承包责任制从规定15年不变到规定30年不变，但事实上它往往总在变，农民的承包经营权还没有得到很好的保障，即使制度巩固性加强了，农民依然面临着未来收入的不确定性。农业面临两个风险——市场风险和自然风险，农民很难独立抵御这两大风险，从以往经验来看，所有小农为主的国家，都在发展政策指导下的，以农民为主体的专业合作制度，虽然中国农民组织化制度很好，全部归属于村委会，但是村委会更多的是一种内向型、管理型的组织，农民不仅需要这种组织，更需要外向型、经营型的组织，因此，家庭承包经营进行了三十年，农民依然在单打独斗，从2007年7月1日起，《中华人民共和国农民专业合作社法》已经实行，明确了对农民专业合作社的税收优惠政策。此外，农产品市场体系还不完善，政府如果没有引导好农民，提供不全、不准的信息，就会引起生产上的大波动，由此导致农产品价格的大幅度变化。最后，农民还需要社会化服务，特别是小规模农户，推行机械化是很困难的，国外成功经验告诉我们，农业要实现机械化，就需要实行专业化农机合作，或者由专门的农机服务公司来完成。如果社会化服务发展得很完美，那么农民老龄化也就不是问题了。

第二个问题是内部和外部环境的不利变化。首先，国内资源环境的约束越来越强，自然灾害发生得越来越频繁，农业生产能力受到资源环境的约束；其次，国际市场农产品供给和价格的变化使得我们利用国际市场来调剂我们国内的市场的空间越来越小，挑战越来越大，这些内部和外部环境的变化使得确保国家粮食安全和主要农产品供给的压力越来越大。根据国土资源部公布的耕地数据，1996年我国有19亿5100万亩地，到2007年只有18亿2600万亩，11年间减少了1亿2500万亩地，相当于一个河南省的耕地面积（河南省目前的耕地面积是1亿1800万亩，河南省粮食产量大概今年在1千零5亿吨，占全国中产量的十分之一）。可以预见，城市化、工业化还在进行之中，耕地面积也还会不断减少，目前国家批准的建设用地为每年400万亩，其中有280万亩是耕地，但各地上报的征地指标有1200到1300万亩，而没有获批的征地可能也在进行。耕地面积下降，粮食安全威胁就越大，即使没有直接的安全威胁，也会带来粮食市场价格的巨大波动。前段时间植物油和猪肉价格猛涨的原因，就是由耕地面积的下降和国际市场农产品价格的波动导致的原料价格的上涨。按照去年每亩317公斤的粮食产量，在满足了粮食需求后，我们只剩下7亿5000亩土地，油料、糖料、棉花、瓜果蔬菜都从这些土地里面生产，要满足我们现在的生活水平，这些土地是远远不够的。而解决办法有两个，第一是提高农业农田设施和水平；第二是促进农业科技进步。但是这两点不是短期内可以解决的，农产品不够的情况下就需要进口。

第三个问题是城乡收入差距在扩大，农民人均收入有了很大提高，但是如果横向比较，那么可以发现农村人均收入还远远低于城市人均收入水平。去年城市居民人均可支配收入是13786元，是农村人均收入的3.3倍；而在1978年，城市居民人均收入是343元，农村人均收入则是134元，相差仅2.56倍。有关专家预测，要真正实现农村和城市收入差距的缩小，还有相当长的路要走。

第四个问题是，农业经济结构和社会结构出现了前所未有的情况。大量农民外出打工，出现了村庄空心化，农业兼业化，农民老龄化。农民收入中，农业收入所占比例很低，大部分是外出人员打工的收入。大量农民外出打工也对农村治理结构的稳定造成了很大影响。村委会制定决策的一个基本程序是一事一议，但是因外出打工人员的增多，参加村民大会的人大量减少，于是出现了难于决策和执行的情况。

现在，我们进入了加快发展传统农业、走中国特色农业现代化的阶段，有希望也有可能逐步破除城乡二元经济结构，形成城乡经济社会发展一体化。但我们要解决一个关键问题，即土地问题。人们对决定中一些内容的理解可能是不正确的。比如，十七届三中全会提出了允许土地的流转，有人将土地流转理解为土地买卖，这是错误的理解。土地所有制是宪法规定的，宪法总第十条规定，城市土地属国家所有，农村土地除法律另有规定外属农民集体所有。在中国，土地只有有偿流转，没有买卖。也有人认为，土地流转使农民得以实现土地财富化，这样的理解也是有问题的。土地流转随着家庭承包经营这个制度的确定，就已经开始了。1984年中共中央一号文件就提出，在家庭承包经营的15年内，鼓励耕地向种田能手集中，为了适应农村承包家庭无力耕种或转营他业情况的出现，允许将土地转给生产队或者自找对象转让。1993年，中共中央11号文件又提出，原有土地承包权到期延长30年，允许农民在承包期内，根据依法自愿、有偿的原则流转土地。2002年9月通过、2003年1月执行的《中华人民共和国土地承包法》规定，农民有权利在30年承包期内自行决定土地的流转，并明确了流转的5个形式——转包、出租、置换、转让以及农民自愿通过土地股份合作发展粮食生产。因此，十七大提出的有关土地流转问题无非是一次重申。陈锡文认为，这次决定的亮点不是提出了“土地可以流转”，而是明确提出了要赋予农民更充分、更有保障的土地承包权，稳定现有的土地承包关系并长久不变。“长久不变”这个词第一次进入中央有关土地问题的文件中。为此，决定也明确提出要做好两件事：第一，必须做好承包地的确权、登记、颁证，明确土地所有权的归属；第二，加强对农民土地承包经营权流转的管理和服务，由政府提供平台、信息和服务，在农村逐步发育土地承包经营权流转市场。