刘俊祥:论行政公开的权利保障功能

选择字号:   本文共阅读 1289 次 更新时间:2008-11-19 21:20:47

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刘俊祥 (进入专栏)  

  

  摘 要:行政公开,是指行政机关以民主、开放的精神从事行政管理,依法保障公民知政权、参政权和督政权的活动原则与方式。行政公开的理论与实践在我国已开始受到重视,但对于行政公开的理解和运用则存在简单化和片面性。因此,本文力求从行政公开的本质层面上弄清行政公开的性质、范围、内容和功能,以有助于我国行政公开理论与实践的发展。为此,作者认为,行政公开从功能上看主要应该包括知政权、参政权和督政权的保障。

  关键词:行政公开;知政权;参政权;督政权

  

  行政公开,是指行政机关以民主、开放的精神从事行政管理,依法保障公民知政权、参政权和督政权的活动原则与方式。从本质与价值层面上看,行政公开具有保障民主政治、依法行政、廉洁行政和高效行政的作用。并且,行政公开又通过这些作用发挥着对公民(包括法人和其他组织。下同)权利的保障功能。

  民主政治是行政公开最根本的政治基础。行政公开则是民主政治的具体化和实现方式。现代民主政治是以人民的政治主体性和人民主权为基础的代议制民主制。因此,从事公务活动的行政机关和公务员,应当奉行民主、公开的精神,代表民意,将自己的工作公诸于众,向人民汇报,接受人民的监督,按照人民意志办事,保障人民的利益。即是说,民主政治要求行政机关及其公务活动应当向公民和社会公开。因此,行政公开是人民主权保障的具体形式,政治公开、行政公开的程度是衡量民主政治发展的重要标尺。行政公开的程度越高,政府机关民主决策、民主行政的程度就越高,公民知政权、参政权和督政权的保障程度也越高。

  行政公开意味着依法对行政机关行政权的规范与限制。在现代民主、法治国家,行政公开是行政机关及其公务员的政治责任和法律义务。依法行政的实质在于行政权受到法律的约束和制约,按照民意行政。行政机关和公务员履行公开的责任与义务以及公民依法对行政活动的了解、参与和监督是行政法的重要内容。因此,行政公开也就成为依法行政的重要保障。

  公开如同阳光,是最好的消毒剂。行政公开能够减少行政独断专行、暗箱操作、钱权交易的可能性。因此,行政公开是遏制权力腐败的一种有效手段。同时,公开状态下的行政机关和公务员,往往能够减少官僚主义,提高行政效率。高效行政又能降低行政成本,最终有助于保障社会公共利益和公民的合法权益。

  综上所述,行政公开是公民权利保障的一种重要制度和方式。当然,通过行政公开所保障的是公民的政治权利。所谓政治权利是指宪法和法律保障的公民政治上的权利与自由。具体而言,“政治权利和自由,是指宪法和法律规定公民有参政议政和参加国家政治生活的民主权利,以及对国家重大问题享有表达个人见解和意愿的自由而不受政府非法的限制。”[1]各国法律所保障的公民政治权利主要有:平等权;自由权包括言论、出版、通信、集会、结社、游行、示威等自由;参政权包括选举权、创制权、复决权和罢免权等;请求平等审判权;请求国家赔偿权。这是针对整个政治体系而言的公民政治权利。如果从政府行政公开而言,所保障的是公民的知政权、参政权和督政权,这具体反映在各国的法律制度和行政实践中。

  

  一、知政权保障

  

  知政权是知情权的一种重要形式。知情权也称了解权、知悉权。现在,我国学术界一般都是从知政权保障层面界定行政公开的。

  一种观点认为,“行政公开,简单来讲,就是行政主体在实施行政行为的过程中,除法律规定的情形外,必须将其行政行为公开于行政相对方及社会,让其知晓和了解。”[2]即是说,行政公开就是行政行为过程的公开。另一种观点认为,“行政公开是指公民或社会组织有权知悉并取得行政机关的档案和其他信息。对于公民来讲是有知情权(了解权)”[3]。即认为行政公开是行政情报信息资料的公开,包括行政法规、规章公布和政府文件公示、查阅和请求公开以及会议列席旁观。

  在介绍国外行政公开制度时,我国学者一般也是从知情权保障的角度理解和分析行政公开的。[4]王名扬教授在其所著《美国行政法》的“行政公开(一):情报自由法”一章中指出,“行政公开有不同的涵义,本章讨论的行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息而言,通常称这种权利为了解权(the rightto Know)”,“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容”。[5]在论述中,王名扬教授则是从行政过程和情报信息资料公开两个方面分析了解权的。

  由于前两种观点对知政权保障的内容和范围的理解都有片面性,因此,又有学者认为:“所谓行政知情权,就是公民依法通过各种途径和形式获取、知晓行政活动的宗旨、原则、依据、程序及其结果的权利。”[6]这对保障知情权的行政公开作了比较全面的界定。

  不仅如此,有学者还认为,国家机关工作人员的活动及其背景资料也是行政公开的内容。因此,知政权就“是指公民依法享有的知悉国家机关的活动及国家机关工作人员(尤其是经选举或任命产生的高级官员)的活动及背景资料的权利。”[7]

  “政务公开”是我国现在的流行术语。在使用过程中,一种是将“政务公开”理解为政治公开化,包括党务公开、行政公开、警务公开、司法公开、检务公开以至村务公开和厂务公开等;[8]另一种是将“政务公开”理解为与“司法公开”、“检务公开”相对而言的政府行政管理的公开即行政公开。[9]但不论怎样,都是在知情权保障或者行政情报公开的层面上使用行政公开的。

  综上所述,笔者认为,行政公开所保障的知政权,是指行政机关在实施行政管理的过程中,除法律规定的情形外,必须将其(包括工作人员)行政活动与结果及其有关材料公开于行政相对人及社会,让其知晓和了解的权利。

  知情权保障是行政公开的基础条件和重要内容,是行政公开最基本的层面。但是,行政公开不只是行政情报信息或行政行为的公开,行政公开所保障的也不只是知政权。在现代各国的行政管理活动中,为了保障知政权,行政公开应当是全方位的,应该包括行政情报信息、行政行为和行政结果等各方面的内容。

  (一)法律公开

  法律的公布是立法的重要程序,也是法律生效的一个要件。凡作为行政执法依据,涉及行政相对方的一切法律都必须向社会公开,任何人的合法权益都不受非公开法律的影响。这是各国非常重视的行政法治原则。因此,各国都对法律公开的方式及其保障作了规定。

  英国1946年的法定条规法对法定条规的公布作了明确规定。法定条规制定后应立即送政府印刷厂编号,尽快印刷出售。法定条规首次印刷和公开出售的日期可以作为法定条规存在的证据。当事人违反应当公布的法定条规,如果在其违反时该条规没有公开出售,可以在被追诉时以此作为抗辨理由,拒绝适用这个条规;除非行政机关能够证明当事人在违反时实际上已经知悉这个条规,或行政机关已经采取适当措施让公众知悉这个条规。[10]法国行政法规定,条例的执行力只有在公开以后才能发生,条例发布通常采取登载于政府公报或新闻报纸上或张贴于公共场所的方式。美国《联邦行政程序法》第55条规定:“不得以任何方式强迫任何人服从应公布在《联邦登记》上的任何文件,也不应使其受此文件的不利影响,除非他在实际上已及时得知此文件的内容”。当然,已经在联邦登记上公布的法规,对于不知道该法规存在的当事人也有拘束力。第553条第4款规定:“除下列法规之外,实体性法规必须至少在施行前30天依规定公布或送达。”第5款规定:“各机关应给予利害关系当事人申请发布、修改或废除某项法规的权利。”

  2000年3月15日公布的《中华人民共和国立法法》对我国法律、法规和规章的公布作了规定和规范,第61条规定:“行政法规由总理签署国务院令公布。”第62条规定:“行政法规签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”1996年10月1日实施的我国《行政处罚法》第4条规定:“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”

  (二)情报资料公开

  情报资料的公开是指行政机关主动或根据申请,向社会公布与行政管理有关的政府文件、办事制度、档案材料等行政信息资料,以保障公民知政权的活动。

  1949年《德意志联邦共和国基本法》第5条第1款规定:“人人有自由采访可允许报导的消息的权利”,这是较早确立行政情报信息公开的一部宪法。

  美国通过制定和实施《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》和《隐私权法》,建立了比较完备的、颇具代表性的行政公开制度。

  (1)1946年制定的《联邦行政程序法》规定,行政机关应任何公民之申请须向其提供有关档案,不然法院将阻止其封锁档案的行为,命令行政机关出示不适当地对公众封锁的行政档案。当然,该法为界定公开与保密的范围,也规定了因公共利益和正当理由,可以拒绝公开的事项如国防、外交、机关内部人事制度、贸易秘密等九项。虽然如此,该法在突破传统行政保密原则、确认公民知情权方面,确是一部开创性法规。

  (2)1966年美国国会通过的《情报自由法》对《联邦行政程序法》进行了修改,取消了公共利益和正当理由条款,确立了以公开为原则,不公开为例外的公民知情权保障原则。这对美国以及世界各国行政公开制度的发展都有重要意义。作为规范行政公开的专门法规,该法对以下方面作了规定:第一、行政公开的原则,即政府文件公开是原则不公开是例外、一切人都具有同等得到政府文件的权利、政府拒绝提供文件要负举证责任、法院具有重新审理的权力。第二、行政公开的范围,包括必须公开的范围和免除公开的范围。免除公开的事项有国防和外交政策、机关内部人员的规则和习惯、其他法律规定保密、贸易秘密和商业或金融信息、机关内部和机关之间的备忘录、人事的医疗的和类似的档案、执行法律的记录和信息、关于金融机构的信息、关于油井的地质的和地球物理的信息以及除外文件,包括妨碍执法程序的文件、泄漏刑事程序中的秘密信息来源的文件、联邦调查局关于间谍和反间谍及国际恐怖主义的文件。第三、公众了解和取得政府文件的方法,主要有三种即政府机关在《联邦登记》上登载,公众通过查阅《联邦登记》获得政府文件;通过建立出售情报出版物制度等方式主动公开,使公众获取政府文件;既不登记又不主动公开,但可以根据当事人申请而公开。第四、行政公开的保障。根据美国法律,公民了解政府文件信息的知情权受到侵害,可以通过行政的、司法的和国会监督的方式获得救济保障。

  (3)《阳光下的联邦政府法》与《情报自由法》不同的是,该法规定合议行政机关必须公开举行会议,“象法院的公开审理一样,公众可以观察会议的进程,取得会议的信息和文件”。 [11]美国国会在说明制定该法的目的和政策时说:“公众有权在可以实行的范围内,充分了解联邦政府作出决定的程序。本法的目的是对公众提供这样的信息,同时保护个人的权利和政府执行职务的能力”。[12]因此,在规定公民知情权方面,该法是《情报自由法》的配套法规。

  (4)《联邦咨询委员会法》于1972年制定,该法规定,咨询委员会的文件公开的原则适用情报自由法的标准。即“公众有权查阅咨询委员会的记录、报告、草案、研究或其它文件,并在缴纳复印费以后,可以得到文件的复制品。”[13]

  (5)《隐私权法》是规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守的规则的法律。该法规定了个人记录必须对本人公开的原则和对第三者限制公开的原则。因此,从这个意义上说,隐私权法属于行政公开法律的范畴。

  法国于1978年7月17日公布《行政和公众关系法》,确立了行政文件公开的原则、范围和保障制度,如规定公民可查阅非记名文件,文件中记载的人可查阅记名文件。行政机关的内部措施也应定期公布。《西班牙行政程序法》第62条也规定:“行政案件中利害关系人有权在任何时候通过有关办公室得到适当信息,了解审理状况”。

  日本1962年制定的《行政不服审查法》规定了行政厅对当事人“教示”即告知的义务。1993年制定了《行政程序法》,规定行政机关应该事先制定申请处分和不利益处分的标准、期限,并向社会公告,使处分审查的标准公开化。并且,要求行政机关对相对人作出不利处分时,事先应说明理由,并给予听证的权利,公民在听证期间有权向行政厅请求查阅与案件有关的所有材料。这些规定对于推进日本的行政公开,(点击此处阅读下一页)

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