马岭:君权从哪里开始让步?

选择字号:   本文共阅读 1229 次 更新时间:2008-10-19 16:03:30

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马岭 (进入专栏)  

  

  《钦定宪法大纲》颁布于1908年,是中国历史上第一个宪法性文件,是作为封建王朝的清廷接受宪法的开始,也是君权不得不向国内立宪派让步的结果。

  那么,在《钦定宪法大纲》中,君权作了哪些让步呢?

  

  一、君权对权利的让步

  

  《钦定宪法大纲》的正文为“君上大权”(14条),附录为“臣民权利义务”(9条)。在“臣民权利”中,包括“臣民中有合于法律命令所定资格者,得为文武官吏及议员”(第1条),“臣民于法律范围以内,所有言论、著作、出版及集会、结社等事,均准其自由”(第2条),“臣民非按照法律所定,不加以逮捕、监禁、处罚”(第3条),“臣民可以请法官审判其呈诉之案件”(第4条),“臣民应专受法律所定审判衙门之审判”(第5条),“臣民之财产及居住,无故不加侵扰”(第6条)。这些权利即使今天读来也并不落伍,不显陈旧。尽管这些权利在其它条文中作了限制,如君主有“宣告戒严之权。当紧急时,得以诏令限制臣民之自由”(第8条),但它还是承认了,在非紧急时(这应该是更普遍的情况)臣民享有上述权利。尤其重要的是,在当时的社会现实中,“言论、著作、出版自由更是盛况空前。集会、结社自由也是前所未有的。立宪诏书颁布后几年间,公开性的结社就有数百个,其中很多是政治性团体。”“宣布预备立宪,‘庶政公诸舆论’之后,‘民气日益发舒’,各种报纸书刊大量涌现。几千年的封建文化专制出现了松动,‘庶人不议’的禁令解除了。人们第一次可以合法地指陈时政,议论国事,阐发民主思想。而且,还可以利用这种自由揭露腐败,抨击政府。为了开启民智,立宪派翻译编辑出版了上百种西方国家的政治、法学、财政、政党、历史、教育著作,其中重要的有:《民约论》、《政治学》、《宪法精理》、《代议政体》……等一系列著作,这些著作,在当时的中国对于建立最初的立宪体制起了积极作用。中国的学术思想也开始繁荣起来,如立宪派除已创办的《东方杂志》,《新民丛报》,又创办的许多新的杂志和报刊,如《中国新报》、《大同报》、《政论》、《国风报》、《自治学社杂志》、《预备立宪公会报》、《宪报》、《宪政新志》、《法政新报》、《宪政旬报》、《宪政述闻报》、《自治公报》等,……这些报刊,大张旗鼓的介绍西方国家的新的政治学说,民主学说,宣传西方国家的民主、自由、平等,对于促进当时中国的进步起到了积极作用。” [1]

  一个封建王朝,在坚守着君权至上以及君主统揽立法、行政、司法权的同时,也允许臣民拥有财产权、人身权、甚至表达自由,说明这些权利并不直接威胁到君权,这些民权可以与君权共存,君权可以在这些权利面前适当让步,承认这些在通常情况下封建王朝不承认的权利。事实上我们发现在封建王朝的正常时期,上述权利中的某些权利即使没有写进法律,在现实中也是可以基本实现的,如“非按照法律所定,不加以逮捕、监禁、处罚”、“臣民可以请法官审判其呈诉之案件”、“臣民应专受法律所定审判衙门之审判”、“臣民之财产及居住,无故不加侵扰”等。即使是言论、著作、出版及集会、结社等自由在开明专制体制下也是程度不同地多少可以享有的。[2]这说明什么呢?说明权利并不是君权的真正威胁,臣民拥有一定权利、甚至较多权利并不一定真正动摇君权的统治,专制体制是可以和权利适当共存的,权利并不一定是宪法的核心要素(权利只是宪法的最高价值追求)。在皇恩浩荡的恩赐下,臣民也可以享有一定的权利。[3]钦定宪法和民定宪法在权利方面的本质区别不在于有没有保障权利,也不在于受保障权利的多少,甚至不在于这些权利是否能够完全兑现,而在于在这些权利中是否包括选举权和被选举权,由选举权的行使而建立起来的国家权力才涉及到对君权合法性的质疑,才可能真正动摇君权统治。正是从这个意义上说,普选制是代议制民主的基础,没有选举权保障的权利不可能是真正当家作主的权利,人民的选举权是民主国家与专制国家的分水岭,选举权是公民权利与民主国家权力的连接点,甚至选举权本身就有权利与权力的双重属性。[4]

  在《钦定宪法大纲》附录“臣民权利义务”的9个条文中没有选举权的规定,但在正文“君上大权”中涉及到选举权问题:君主解散议院时,有权“即令国民重新选举新议员”(第4条),这说明国民有对议员的选举权。议院由国民选举的而不是钦定,这应该是君权的一个让步,是国家权力的一个明显改变。虽然这个让步非常有限,表现在:一是议院的议员并非全部选举产生,而是“钦选议员和民选议员各为100名,其中不包括由皇帝直接任命的四名正副总裁。钦选议员各衙门官员32人,王公世爵、宗室觉罗48人,硕学通儒10人,纳税多额者10人。”而民选议员有财产、性别、年龄、学历等严格限制,[5]被选举权并不具有普遍性。二是由臣民选举议员组成的议院地位卑微,基本上在君权的控制之下,如君主有“召集、开闭、停展及解散议院之权”(第4条)。三是国家最高统治权(君权)非选举产生,既不是由选民选举,也不是由议会选举,因此既不受选民制约,也不受其他国家权力制约,而是“神圣尊严,不可侵犯”,这与民主制度形成了本质上的区别。加之君权的“万世一系,永永尊戴”,这种对君权世袭制、终身制的肯定与民主制度显然也是背道而驰的。值得注意的是,选举权作为臣民的权利在中国的最初实现,是在地方而不是在中央,是先地方后中央,由下而上地逐步展开,这反映了一种循序渐进的改革思路。清朝的具有议会性质的咨议局是从各省开始的,“1907年10月19日清廷下谕命各省设立咨议局,在这上谕中清政府第一次明确要求各省督抚在省设立咨议局,并提出将来的资政院选举议员,可由该局公推递升。”1908年7月22日,“清廷批准颁布了宪政编查馆同资政院似制的《各省咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》,并下谕要求各省督抚奉章后一年内一律办齐。”“地方咨议局的成立,大大突破了过去封闭式的政权结构,削弱限制了地方长官的专制权力,它标志着人民参与管理国家政治生活的开始,也是清朝政治制度开始民主化的一个起点。尽管清政府的地方咨议局还没有西方议会那样完全的立法权,带有过渡临时性质,但毕竟是初级形态的代议机关,具有一定的独立性,……还在一些地方出现了中国最早的自由竞争的选举,进行咨议局议员选举,并在此基础上召开咨议局第一届会议,选举正副议长。”[6]选举权的实行从地方开始而不是从中央开始,表明清廷认为它们对君权的威胁相对较小,或许对抑制地方官吏的势力还有一定益处,可以为朝廷所用。至少在地方先试点,观察其利弊后再加以推广是较为稳妥的。[7]显然君权对选举权的让步比对其他权利的让步显得更慎重,更小心翼翼,因为选举权涉及到了君权极其敏感的权力领域。

  在《钦定宪法大纲》中,“臣民权利义务”作为“附录”与“君上大权”作为“正文”所展示的主次之分,君主所拥有的戒严权——在非常时期对权利的剥夺,以及选举权范围和作用的有限性都说明这种二元制的君主立宪制与民主共和制是相距甚远的,但它毕竟开始了由君主专制到君主立宪的转化,君权开始向民权让步了。

  

  二、君权对权力的让步

  

  在《钦定宪法大纲》正文“君上大权”的14条中,有些权力君主是誓死捍卫、决不让步的。如“大清皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴。”(第1条),“君上神圣尊严,不可侵犯。”(第2条),这是皇权对国家主权的主宰,也是君权作为国家最高统治权的体现。当1911年清王朝已经面临崩溃的边缘时,它所颁布的《十九信条》已经几乎让出了君主的所有权力,最后保留的只有这一内容——“大清帝国之皇统,万世不易。”(第1条),“皇帝神圣,不可侵犯”(第2条),这是君主的生存权,无此君主就不存在、也就谈不上任何君权了。当君主在形势压力下被迫让出所有权力而只保留一个名义上的国家统治权时,实际上等于接受了虚君制政体,君主还在,但君权名存而实亡了。

  在《钦定宪法大纲》规定的一系列相对具体的国家权力中,人事权、军事权、外交权、戒严权、荣典权等是专属君主的,是君主不让步的权力领域,如人事权——君主有“设官制禄及黜陟百司之权。用人之权,操之君上,而大臣辅弼之,议院不得干预”(第5条);军事权——君主有“统率陆海军及编定军制之权。君上调遣全国军队,制定常备兵额,得以全权执行。凡一切军事,皆非议院所得干预”(第6条);外交权——君主有“宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权。国交之事,由君上亲裁,不付议院议决”(第7条);紧急权——君主有“宣告戒严之权。当紧急时,得以诏令限制臣民之自由”(第8条);荣典权——君主有“爵赏及恩赦之权。恩出自君上,非臣下所得擅专”(第9条)。这些权力是君主不到万不得已决不愿放弃的权力,因为它们关系到君权的生死存亡,是核心性的权力,当君权已大势所去的时候,在有些国家上述权力被分解为实体性权力和程序性权力,后者仍保留在君主手中,与民主体制共存。[8]

  在1911年的《十九信条》中,君主在《钦定宪法大纲》中不肯放弃的这些权力基本上都被迫让出来了,如“皇帝权以宪法规定为限。皇帝继承之顺序,于宪法规定之。宪法由资政院起草议决,皇帝颁布之。宪政改正提案权,属于国会。上院议员,由国民于法定特别资格公选之。总理大臣由国会公选,皇帝任命。其他国务大臣,由总理推举,皇帝任命。皇族不得为总理及其他国务大臣,并各省行政官。总理大臣受国会弹劾,非解散国会,即总理大臣辞职,但一次内阁,不得解散两次国会。皇帝直接统率海陆军,但对内使用时,须依国会议决之特别条件。不得以命令代法律。但除紧急命令外,以执行法律,及法律委任者为限。国际条约,非经国会议决,不得缔结。但宣战构和,不在国会会期内,得由国会追认之。官制官规,定自宪法。每年出入预算,必经国会议决,不得自由处分。皇室经费之制定及增减,概依国会议决。皇室大典,不得与宪法相抵触。国务员裁判机关,由两院组织之。国会议决事项,由皇帝宣布之”(《十九信条》第3-18条)。此时君主最后保留的是自己的生存权,即作为一国之君的象征性存在。如果在《钦定宪法大纲》和《十九信条》之间能够有一个缓冲、过渡阶段的话,笔者认为,下一步君权可能会在外交权、戒严权等方面作出适当让步,而人事权、尤其是军事权可能是君权(实权)的最后堡垒。[9]

  那么在《钦定宪法大纲》正文规定的君权中,君主作出的让步有哪些呢?笔者认为主要有四个方面:

  一是议院的设立及立法权的分化。在中国几千年君权专制的历史上从来没有出现过议会,因此“设议院”本身就是宪政的开始,是君权让步的表现。议院开始拥有一定的国家权力,虽然这些权力与民主国家的议会权力相比还差很多,处处要受君权的制约,与《钦定宪法大纲》“同时颁布的《议院法要领》共十一条,主要内容:议院只有建议之权;财政支出非与政府协议,议院不得废除删削;国家预算由议院协赞;议院只可指弹劾行政大臣,不得干预朝廷黜陟之权;所议事件,必须上下议院彼此议决后,方可奏请钦定施行,等等。”[10]“议员言论不得对朝廷有不敬之语,及污蔑毁辱他人情事,违者分别处罚。”[11]但毕竟议院成立了并开始拥有一定权力,1910年成立的资政院“表现出许多立宪国家的议会特征:1、它拥有议决国家财政预算,决算,税法和公债的职权,由此而制约政府;2、拥有宪法以外各种新定法典及其修改的职权,一切新的法典不经其决议便不成其为法典,颁布以后不经其议决也不能进行修改,……3、不仅如此,资政院还有质问行政部门的权力,有弹劾军机大臣,行政大臣侵夺资政院权限和违背法律的权力;4、有核议具奏咨议局与督抚异议事件的权力,有核办督抚侵夺咨议局权限或违背法律的权力。”[12]虽然议院的这些权力都还不具有独立性,但它们至少也使君权的这些权力同样丧失了独立性(虽然二者之间还是有区别的——议院权力的独立性小于君主)。议院的设立本身已经表明国家立法权开始分化了,根据《钦定宪法大纲》的规定,法律必须“经议院议决”,而不再是君权完全说了算,这是一个宪法程序。虽然法律仍然是钦定颁行和批准的,君主对法律拥有绝对否决权,但在国家立法权方面已经开始出现了初步的分权(只是还远远没有形成制衡)。“君主的立法权受到分割而与议院共享。君主享有的立法权不再完整,议院作为新生的机构参与到立法中,这与现代国家中作为一种普遍现象存在的、设置了专门立法机关或主要职能是立法的机关专门进行立法活动相接近。(点击此处阅读下一页)

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