陈潭 张晓亮:环境治理与生态政治——绿色中国的政策议程及其行动框架

选择字号:   本文共阅读 1766 次 更新时间:2008-10-17 08:44:46

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陈潭 (进入专栏)   张晓亮  

  

   一、日益严峻的环境危机

  

   所谓环境危机,是指人类赖以生存和发展的自然环境或生态系统的结构和功能由于人为的不合理开发、利用而引起的生态环境退化和生态系统的严重失衡。古希腊哲人亚里士多德曾经断言:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事务;对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”。 1968年英国科学家哈丁(G .Hardin)在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文,此文以公用地放牧为例描述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。环境资源属于公共产品,它具有公共产品的两个特征:使用的非排它性和消费的非竞争性。正因为如此,一些企业在追求经济利益最大化的驱使下,无节制地把废气、废水、废渣、垃圾、各种有害化学物质以及放射性污染物排放到环境中,破坏了环境的生态平衡,上演了“公地的悲剧”,使环境发生了对人类不利的变化,直接或间接地危害到人体健康和人类安全。

   自工业革命以来,尤其是20世纪的后50年全球环境遭到空前破坏和污染,相继出现“温室效应”、大气臭氧层破坏、酸雨污染、有毒化学物质扩散、人口爆炸、土壤侵蚀、森林锐减、陆地沙漠化扩大、水资源污染和短缺、生物多样性锐减等十大全球性环境问题。生态学家指出,全球十大环境问题已直接威胁着全人类的生存和文明的持续发展,正残酷地撕毁人类关于未来的每一个美好愿望和梦想,这一影响不仅会殃及一代、两代人,而且将影响几代、甚至几十代人的生存和发展。环境问题现已成为一个全球性的难题,已经不仅仅是一个企业、一个国家、一个地区的责任,它关系到全球居民的生存利益、经济和社会的可持续发展。

   尽管近些年来我国的环境保护取得了重要进展,从政府到民间做了种种的环保努力,但是,由于我国大部分地区自然环境脆弱、地区发展不平衡、人口基数大、发展模式粗放、管理和科技相对落后,致使生态环境遭受了严重的破坏,环境污染相当严重。国控网七大水系的197 条河流408 个监测断面中,Ⅰ~Ⅲ类,Ⅳ、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为46%、28%和26%。其中,珠江、长江水质良好,松花江、黄河、淮河为中度污染,辽河、海河为重度污染,主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。来自《2006年中国环境状况公报》表明,全国废水排放总量为537.0 亿吨,比上年增长2.4%;化学需氧量排放量为1428.2 万吨,比上年增长1.0%。2006 年,全国二氧化硫排放量2588.8 万吨,比2005 年增长1.5%;化学需氧量排放量1428.2 万吨,比2005 年增长1.0%。城市空气质量总体较上年有所好转,部分城市污染依然严重。2006 年监测的559 个城市中,地级及以上城市(含地、州、盟首府所在地,以下同)322 个,县级城市237 个。空气质量达到一级标准的城市24 个(占4.3%)、二级标准的城市325 个(占58.1%)、三级标准的城市159 个(占28.5%)、劣于三级标准的城市51 个(占9.1%)。主要污染物为可吸入颗粒物。全国酸雨发生频率在5%以上的区域占国土面积的32.6%,酸雨发生频率在25%以上区域占国土面积的15.4%。

   在当前以及今后一段时期内,我国的各种环境污染仍然比较严重,各种影响恶劣的生态事件频频爆发,“局部好转,整体恶化”的趋势仍然没有扭转。环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素。以下是近年来我国环境污染及其生态破坏的一些数据及几个典型案例:

   (1)“沙尘暴”肆虐:近年来,沙尘暴在中国肆行无忌,屡有发生,给人民的生命财产造成巨大的损失。1993年5月,一场罕见的沙尘暴袭击了中国新疆、甘肃、宁夏和内蒙古部分地区,沙尘暴经过时最高风速为34米/秒,最大风力达12级,能见度最低时为零。这场风暴造成85人死亡,31人失踪,264人受伤;12万头(只)牲畜死亡、丢失,73万头(只)牲畜受伤;37万公顷农作物受灾;4330间房屋倒塌,直接经济损失达7.25亿人民币。此后几年,沙尘暴不断地骚扰中国西北部和内蒙一带,而且有向我国东部、南方逼近的趋势。

   (2)太湖“蓝藻”事件:几经周折,一只乌鸦终于找到了它的落脚点。那是一根通信线路杆,四周是一片汪洋大海。这是一幅漫画曾经描述过的画面。我用它来形容今年的“蓝藻事件”。沉默无言了数年的蓝藻,终于在5月29日全面爆发,“太湖水美”的歌谣一去不返,无锡城中家家水臭,人人自危。“你家的水臭不臭”,在那段蓝藻困扰无锡城的时间里,这句话无疑是出现频率最高的“问候语”。在无锡市城市饮用水取水口区域,水面漂浮着厚厚一层蓝藻,腥臭味随风迎面扑来。远远望去太湖湖面呈碧绿色,让人联想到浓稠的绿色油漆,蓝藻中还不时伴有死鱼的尸体。打开水龙头,水里散发着呛人的蓝藻味道。紧接着,时间刚跨进6月份,安徽巢湖上的蓝藻也蠢蠢欲动起来,西半湖出现了小面积“井喷”,而一直被视为净土的东半湖也露出了点点痕迹。安徽巢湖岌岌可危,云南滇池早已被蓝藻所吞没,南京玄武湖出现了蓝藻造成的“黑水”现象。2007年,贵阳红枫湖蓝藻首次爆发,武汉市内湖面上漂浮着由于蓝藻肆虐而致死的鱼类。

   (3)松花江污染事件:2005年11月13日,吉林石化双苯厂发生爆炸,排出的污水主要通过吉化公司东10号线进入松花江。据专家测算,约有100吨左右的苯类污染物进入了松花江水体。这个长度约80公里的污水团,一路循江而下。当日11时30分,松花江污染带已经开始进入哈尔滨市区江段。造成了严重的松花江污染事件。造成松花江沿岸,哈尔滨市、吉林省的松原市、肇东市、大庆采油十厂、依兰县的达连河镇等地区居民饮水困难。

   (4)大气污染:我国大气污染状况十分严重,主要呈现为煤烟型污染特征。据有关资料显示,在已经公布的世界前10个大气污染最严重的城市当中,我国占7个;在前50个当中,我国就占了30个。据参加全球大气监测的北京、沈阳、西安、上海、广州5 个城市的监测资料表明,总悬浮颗粒物年日均浓度分别在 200~550μg/m3 范围内,超过世界卫生组织(WHO)卫生标准 60~90μg/m3 约 3~9 倍,这 5 个城市全被列入世界污染最严重的 10 个城市之中。据全国88个城市统汁,约有80%以上的城市大气中总悬浮颗粒物浓度超过国家二级大气环境质量标准,北方城市超标率高于南方城市,达到95%。二氧化硫超标城市占统计城市的58%。

  

   二、生态政治的兴起与发展

  

   生态政治的概念可以表述为与生态环境相关的全局性问题,围绕生态利益展开的一系列政治现象、行为与活动。包括由生态利益与经济利益冲突引发的政治矛盾和冲突,以及为解决这些冲突而产生的政党政治、政策制订、政治思想等。生态政治的目的也主要是为了调和与解决人类与自然环境之间的利益矛盾与冲突,以及由此引起的社会中人与人之间的利益矛盾与冲突,其最终目标是为了人类的可持续发展。

   生态政治是工业化国家和正处在工业化进程中国家的一种社会政治现象。这一现象既是观念,又是运动,还是力量。作为观念,它是对自然界动植物生存价值及其权利的尊重和推崇;作为运动,它是对无度生产和消费所造成的生态环境破坏的抗议和反对;作为力量,它是政府、环保组织和国际社会为保护生态环境、维护生态安全、建设生态文明所作的努力。三个层面的生态政治相互依存、相互作用:没有对生态环境问题的关注所形成的生态政治观念就没有声势浩大的生态政治运动,没有声势浩大的生态政治运动就没有政府、环保组织和国际社会等生态政治力量为生态问题的发现和解决所作的努力。生态政治兴起于20世纪60年代以后。在此以前,人类对人与生态环境之间的关系虽有一定的认识,对生态环境遭到破坏的问题虽采取了一些措施,但只是把人与自然的关系作为一个纯学术问题,把生态保护作为一个纯技术问题,而没有将人与生态环境的关系与人类的生存与发展联系起来,没有将生态破坏以及破坏后的治理与生态保护联系起来。20世纪60年代以后,人类在遭受了遭受破坏的生态环境一连串的打击和报复后,终于开始认真思考人类与生态环境的关系,从而悟出了尊重自然以及与自然和谐相处的真谛。以1972年联合国人类环境会议为开端,人类明确提出了环境保护这一概念。会议在《人类环境宣言》中分析了当代环境问题,全面阐述了人口、资源、环境与发展的关系,提出了全球环境保护的战略。该宣言明确提出:“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题,也是世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”由此拉开了人类环境保护的序幕。在国际社会的影响和推动下,各国政府把生态环境保护规划纳入到社会经济发展的整体规划中去,建立符合生态规律的生产模式和消费模式,实施协调人类同生态环境关系的可持续发展战略。以绿党为中坚的环保组织在一部分国家迅速兴起,并成为一支新型政治力量。虽然各类环保组织及其支持者的社会背景不同,生态政治观社会观各异,但是为保护地球这个人类共同家园的目的使大家走到了一起。他们中有幸进入议会的在议会里发表演讲,有幸进入政府的参与政府的决策,没能进入议会和政府的就在社会上进行“鼓”与“呼”。环保组织问鼎政治的方式和情形,构成了现代社会生活的一道绿色风景线。

   生态政治是对经济化政治的反叛,它所追求的社会发展着眼于人的全面发展,强调“以人为本”,不仅主张“一切为了人”,更主张“为了人的一切”、“为了一切人”。它并不是人自大碰壁后的自我矮化,而是更高层次的自信和作为。它不是对经济增长的否定,更不是对人的价值主体地位的怀疑,而是对传统政治模式支持下的经济增长方式的否定,是对人的价值主体地位异化的否定,试图使经济增长与环境生态由对立关系转变为和谐共生、相互适应甚至促进的关系,找到人价值主体地位实现的恰当方式。可持续发展的危机形成于企业生产的私人性和环境资源、生态系统公共性之间的矛盾,依靠企业的自律和技术的手段无法避免“公地悲剧”的发生,政治绿化才是解决这一问题的根本所在。只有政治人成为生态的“道德代理人”,才能避免环境主体缺失的尴尬和无奈。只有借助于政治力量,才能有力推动企业生产的社会成本和环境成本的内部化和最小化,彻底解决企业源于市场经济而形成的唯利是图本性与社会公共利益的矛盾所导致的企业内部经济效益和外部社会效用的脱离甚至对立的问题。只有政治文化的绿化和生态利益的直接相关人——公民有效地参与政治过程,才能推动社会的成熟,奠定生态文明发展的坚实基础,形成社会——市场——政治相互制约的有效生态治理结构。

我国生态环境的日益恶化引起了广泛的社会关注,生态环境质量已经和就业、社会保障一起成为群众生死攸关的社会问题,其受关切程度远远超过了社会治安、廉政建设和经济增长等传统政治话题。根据国家环境保护总局公布的资料显示,2005 年环保总局受理“两会”议案、提案共 339 件,比 2004 年增加 110 件,代表和委员们在建议和提案中关注的环保问题主要集中在环保监管机制、环保法制建设、生态问题与水污染防治、循环经济政策等几个方面。这些都说明环保问题越来越受到社会各界的关注,已经成为中国政治生活的一个要组成部分。如何推进中国的生态政治进程,如何利用政治力量平衡生态与经济、整体与个体的利益冲突,也成为一个迫切需要解答的问题。正是因为政府与社会对生态环境问题的重视,自上个世纪九十年代中期以后,我国环境保护事业取得了一定的成就。2000 年 10 月,国务院发出关于实施西部大开发若干政策措施,开工建设十大项目;2001 年 3 月,(点击此处阅读下一页)

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