蔡继明:宪法不是尚方宝剑

选择字号:   本文共阅读 1436 次 更新时间:2008-10-12 15:47:01

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蔡继明  

  

  《财经文摘》记者 齐介仑

  蔡继明,1956年生于河北唐山,清华大学人文社会科学学院教授、博士生导师,第九、十、十一届全国政协委员,民进中央常委,民进中央经济委员会主任,民进北京市副主委。

  

  财经文摘:目前针对土地制度问题在学界基本有两派,一派支持地权私有,一派是集体化,争议较大。我已采访过郭松海,发现您和郭松海都针对小产权房及土地制度问题在2008年两会上有提案呈现,想知道您对此的概括性观点。

  蔡继明:我近些年对土地问题做了一些研究,我觉得小产权房实际上是在一个大的背景下,也就是农村建设用地的流转这个背景下发生,它只是这个比较大的问题里面的一个重要方面。农村建设用地流转当中存在的问题背后,就是整个农村土地制度这样一个大的背景,而农村的土地制度其实又和城市的土地制度不可分割。如果要让我谈当前土地问题的看法,我的主张是,我们的土地制度已经到了必须改革、非改不可的阶段。

  怎么去变革呢?我个人认为,应该是朝着土地私有这样一个方向发展,那么土地私有的理由当然有很多。我提出一个很重要的依据就是,我们宪法里面有一个规定,这个规定是自相矛盾的。一方面,城市的土地归国家所有,农村的土地归集体所有,接着宪法还有另外一条规定就是,国家为了公共利益的需要,可以对农民集体的土地实行征收或征用。这里就带来了一个问题:你为了公共利益才能征收征用,那么,如果是非公共利益的需要,在城市建设、城市发展、商业开发过程当中,如果你需要占用农村土地,怎么办?这就面临一个两难选择,按照宪法,你肯定得要政府出面,先把集体的土地变成国有,然后才能用于非农业开发,用于城市发展和城市建设。

  这个时候如果政府出面征用农民土地,一方面是合法的,所谓的把集体变成国有的土地,因为宪法是这样规定的。但另一方面你又是违法的,因为宪法说,你必须是出于公共利益的需要,你才能征用农民的土地,现在你是非公共利益需要。但是反过来你不征用农民的土地,你让开发商和农民集体自己去讨价还价、自由交易,那么交易的结果就会出现非国有的工业用地,那么,非国有的城市和工业用地这又违反宪法。因为宪法规定,城市的土地是归国家所有的,所以,目前的情况导致我们面临一个非常尴尬的局面,宪法如此规定实际上造成了地方政府80%左右的征地行为其实都是违宪的,因为其中大量的征地并非出于公共利益的需要。

  要改变这样的状况该怎么办呢?你和宪法有矛盾肯定是不行的,矛盾必须消除,消除矛盾的最佳途径就是规定国家只有出于公共利益的需要,你才能征用农民土地,那么这样一来,你就必须得允许城市里有多元的土地所有制。也就是说,除了国有土地之外,你必须还得有集体的土地,或者私人的土地。如此,出于公共利益的需要,国家征地实行国有,非公共利益的需要,你国家就不能去征地,也就不能变成国有。除非你把他买过来,而且你愿意买,他还得愿意卖。这是公平交易,如果不是如此,就应该允许私营企业、国有企业和农民自行地进行市场交换、产权转换,这样一来呢,在城市里边就会出现国有土地、非国有土地乃至于私人土地多元产权并存的局面,这是就城市土地制度改革。我想第一步可以推行这样一个做法,

  接下来就面临农村土地制度变革。农村土地现在是集体所有,实际上存在着很多弊端,也就是说农村的集体产权不明晰,到底是谁在代表集体行使土地所有权呢?最后常常是村干部、乡镇干部。可是按照《村民委员会组织法》,村干部、村委会和乡镇政府都不是土地的所有者,他们仅仅是集体经济的管理者,管理者不能代行所有者的职权。而目前这样一个状态往往造成了这些人滥用职权,这就会侵害农民的利益,这是一个弊端。另外一个弊端是,政府在征用农民土地的时候,常常不是和农民打交道,因为土地是集体的。那么,政府和谁打交道呢?就和这些地方的官员,和这些村干部、乡镇干部打交道。因此,农民的利益常常得不到反映。在征地过程当中,大量群众上访案件,如果不是在征地环节农民没有得到合理的补偿,就是得到了补偿但中间被拦截了。

  现行的土地制度是集体所有制,也就是说,你集体的土地,农民不占白不占,所以大量的农民虽然进了城,但在农村还占着宅基地,还占着承包田,因为你不占就得无偿地交给集体且得不到补偿。所以他宁可一方面在城市打工十几年二十几年。另一方面,他的土地又闲置下来,这也不利于土地的集中。你如果把土地私有化,农民就可以真正代表自己的利益,来和政府、开发商讨价还价,那么农民就会从中得到合理的补偿。在农民看来,政府最大的惠农举措,就是把土地的所有权交给他们。因为在整个工业化、城市化进程当中,土地的价值是越来越高的,你如果想让农民搭上、赶上我们城市化的这班车,你就应该把土地的所有权归还给农民,让农民真正的获得财产性收入。

  中共17大报告里也谈到,让更多的群众获得财产性收入。农民有什么财产呢?农民除了土地、除了宅基地,他没有什么别的财产,你不把这些财产的所有权给他们,他们怎么可能以此获得财产性收入呢?现在农民贷款都没有抵押品,你把土地所有权给他们,农民就可以抵押、可以转让、可以出租,而且必要的时候,他们进了城,找到了稳定的工作,就可以把土地整个转让出去。农民转让了土地,得到了合理的补偿,留在农村的劳动力获得了更多的土地,就可以实现规模化经营。现在的农村土地一家一户只有7.5亩。这么小的土地经营规模,你怎么可能让农民依靠农业生产致富呢?!天方夜谭,根本不可能的。所以我建议,第二步改革要把农民的土地所有权要归还给农民。

  第三步,回到城市。城市里边原有的国有土地,如果继续是由国有企业使用或者是由政府使用,那它还可以保持国有,如果原有的国有土地已经交给了私人使用,它的性质已经是分非公益性质了,那我的建议是,也把这部分国有的土地按照土地的用途,划分为公益性的和非公益性的,非公益性的土地也可以实行非公有制。这样,从城市到乡村,我们整个土地制度就可以统一起来。

  在农村里面,也可以保留一部分集体所有,比如学校、村公所、养老院、公共娱乐场所、道路、广场,当然还可以继续实行集体所有。现在土地是国有的,中央政府没有土地,省级政府也没有土地,可是虽然说他们没有土地,手里却又掌握着最终的、重要的决策权,这就会造成整个的责、权、利不统一。

  这是我对整个中国土地制度改革的一个构想。

  财经文摘:不知道您是否听说年初黑龙江富锦等地农民收回土地所有权的事件?

  蔡继明:我听说了。黑龙江富锦,还有陕西的三门峡,这两个地方都有大量的农民提出对土地所有权的要求,江苏宜兴的250户农民要求获得宅基地的所有权。应该说,目前农民要求获得土地所有权的呼声是越来越高了,他们已经不满足于你简单地给我一个土地补偿费了,他们要求掌握自己对土地所有权,然后实现一种公平的交易。

  财经文摘:有人提到,私有化是不可能的,而且私有化还需要修宪,修宪的过程很复杂,也很漫长,并容易造成社会动荡。我不知道您怎么看这个问题。

  蔡继明:这根本不是一个理由!有人说,土地能不能私有不是政府说了算,也不是什么党说了算,也对,是需要通过宪法。但是,第一,宪法是人制定的,是可在中共中央建议下修改的。关键是土地私有是否有利于我们生产力的发展,是否有利于推进我们的工业化和城市化进程,是否有利于三农问题的解决,如果回答“是”的话,那么中央就可以提出修改宪法。你不能因为现在宪法说土地国有,那么就不能私有。我们可以在宪法正式修改前先试点。

  我们三十年的改革开放,你说哪一项不是在违反宪法?

  在修改宪法之前,大都是基层已经有了实践,有了群众的一些做法,包括土地家庭承包制,包括市场经济,包括以前土地使用权的有偿转让,包括保护私有财产的政策,这些都是在宪法没有修改之前就已经由中央认可的,甚至在中共的代表大会上,都提出来的,紧接着在第二年第三年,才进行宪法的修订。

  所以,我们不能以宪法怎么说,就断定在现实中不能去试点、不能去尝试,那我们还改革干什么呢?改革本身不就是改变不适合经济基础的上层建筑、不适合生产力发展的生产关系吗?

  宪法没有规定所有的生产关系都是适合生产力发展的。

  我们本来就处在一个转型期,我们的经济和社会处在一个急剧的变化过程当中,宪法也可能长期稳定,但总是需要过一段时间就调整一次的。所以,我觉得以宪法拿出来说事,本身就不是理由。

  今年我的提案就是妥善解决小产权房的问题,已经提交到了全国政协。还有一个是关于农村建设用地的流转,这个是以我们民进中央的名义提供给全国政协的。今年到下半年,我们还要以小产权房、宅基地这样的问题作为民进中央经济委员会的重点调研课题,我们还要去做。

  财经文摘:明年您是否还将就小产权房和土地制度做相关提案?

  蔡继明:我肯定会提,因为一个制度的变革肯定是要靠多方面的呼吁,是要靠多方面的交流反映社情民意。我们会通过大量的调研,从而形成进一步、更加完整、更加完善的方案和政策建议,明年必要的话,我们还要提,肯定会有的。

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