李昌平:“土地革命”缘何又起

选择字号:   本文共阅读 1742 次 更新时间:2008-10-10 15:26:17

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李昌平 (进入专栏)  

  

  最近一段时间,陆续收到黑龙江富锦市、陕西渭南市、江苏宜兴市、天津市武清区等地农民发布收回土地的申明和相关评论文章,感觉大有“土地革命”又起之势。无论是收回土地的申明还是对此事的相关评论文章,都有一个共同点,将农民失去土地的原因归咎为《宪法》规定的“土地农民集体所有制”,都认为只有土地没有“私有化”,才能保住农民的土地。这些申明和评论似乎都认为,这次农民“自发”将土地分了,宣布拥有土地私有化了,农民就不会再失去土地了。还有人将这次局部的“土地革命”和当初小岗村的“分田单干”扯在一起,甚至还认为黑龙江、陕西等地农民收回土地的运动将在全国蔓延开来,将是“分田单干”后的更深刻的“土地革命”。

  这里有四个问题需要讨论:第一,黑龙江、陕西、江苏、天津等地的各村农民为什么会失去土地?第二,他们凭什么“收回土地”?第三,收回土地的行动会不会蔓延、进而导致一场更深刻的“土地革命”;第四,土地制度改革到底该怎么深化下去?

  

  农民为什么会失去土地?

  

  我和一些人的看法不同。我认为1988年以来,农民失去土地,不是因为“土地村民集体所有制”,而恰恰是因为否定了《宪法》规定的“土地村民集体所有制”,否定“土地村民集体所有制”是90年代的私有化运动的重要组成部分,不是孤立的事件。

  我们知道,政府征用农民的土地,补偿的是30年土地农用收益。为什么只补偿30年呢?因为农民承包期权是30年。政府征用土地所有权,补偿给农民的只是30年土地农用使用权。所有权是农民集体所有,是《宪法》规定的,但《土地管理法》和《土地承包法》并没有落实《宪法》的这个规定,而是将土地集体所有权虚置了,异化为国家所有或地方政府所有。在《土地管理法》和《土地承包法》的约束下,“土地农民集体所有制”实际上已经变成了“国家(政府)所有+农户30年承包经营”。2004年后的税费改革,中央政府一竿子插到底,强制性取消了“三提五统”——土地所有者租金,“土地村民集体所有”算是彻底虚化了。

  为什么《宪法》规定的“土地村民集体所有制”被虚化和否定,这是和90年代否定集体经济和大规模强制私有化改制运动的大背景高度相关的。《土地管理法》和《土地承包法》就是在这样的大背景下产生的,经济学界在90年代制造了“私有化万能”的话语体系,法学界很多人由于不懂市场经济条件下的村民集体所有制和集体经济的民有民营性质,以为集体所有制和集体经济还是计划经济时期的那个“公有制”,所以,在《土地管理法》和《土地承包法》制定的过程中,虚化了村民集体所有制。虚化和否定土地村民集体所有制和集体经济,仅靠经济学界和法学界的声音是不够的,政府巧妙地放大了经济学界和法学界的声音,主导了“土地村民集体所有制”向“所有权国有化+使用权农户30年”的“和平演变”,政府利用学者的“私有偏好”和小农的“自私短视”,非常漂亮地完成一场没有流血流泪的“幸福革命”——政府得到了土地所有权,农户得到了30年土地承包权,但村民集体失去了永久的土地所有权。

  由于,农民只在乎自己家的承包权,对土地村民集体所有权并不十分关心;学者要革除的就是“公有制”——土地村民集体所有制和集体制经济;政府怕的就是农民集体拥有土地所有权。所以,在否定土地集体所有权的进程中,政府从来没有考虑依据《宪法》给村民集体发放土地所有权证,政府只给农户发放了土地30年承包权证。这就为非法的“土地征用制度”大行其道创造了便利,因为按照《宪法》规定,政府征用农民集体所有的土地,只能用于公益事业,工商业用地不得征用农民集体所有的土地。政府大片、大片的征地,只补偿农户30年的承包权,暗含的前提是土地村民集体所有权已经不存在了。如果村民集体拥有“土地所有权证”的话,农民集体就可以依《宪法》和《物权法》《民法》邓要回被剥夺的土地所有权,政府就有无穷无尽的官司要输,现行的“征地制度”就得立即废除。2008年2月1日《土地登记法》将正式生效,这部不起眼的法律如果确认土地村民集体所有权,将会给政府带来无穷无尽的麻烦,我可以断言,政府不会依法给村民集体登记和发放“土地村民集体所有权证”;很多“好心”的学者专家也会配合政府论证“土地村民集体所有制”就是“村长个人所有制”,借《土地登记法》实施之际,将土地村民集体所有制彻底消灭之。

  很多村庄正是由于集体意识的淡泊,或是否定集体所有和集体经济,才走向了经济衰退或土地轻而易举地被“征用”。90年代以来,在私有化浪潮席卷全国的时候,全国有7000多个“思想僵化”的村子却依然坚持集体经济和土地村民集体所有制的,如今这7000多个村子都成为了各地新农村建设的样板。没听说这7000个村子的土地被“征用”,只听说他们兼并和征用它村的土地。在很多村子的承包地以5000元/亩的价格被政府“征用”的时候,这7000个村子的土地却在增加并数十倍增值。这7000个村子才是真正的土地主人。

  世界上只有这样的道理:小农只有团结起来,才能保护自己的利益;小农没有集体意识,谁都保护不了小农。法律难或根本不是保护分散小农的,法律能或不得不保护有组织的小农——农民集体。

  

  失地农民凭什么要回自己的土地?

  

  在东北、陕西、江苏、天津等地农民发布收回土地的“告天下书”中,都表达了对土地村民集体所有制的“愤恨”,也许这些“告天下书”不是农民自己草拟的。我在给“农民”的回复中说:“拿农民的土地搞商业开放,是宪法不准许的。宪法只准许政府修学校、医院、敬老院、公园、公路等公益事业征用农民的土地。

  至于批判土地集体所有制就是文不对题了。

  宪法规定土地是农民集体所有,农民集体所有是农民所有。没有集体所有,土地民有就没有法律依据了。现在阶段,农民怎么可以否定农民集体所有制?

  村长个人是不能代表“村民集体”出让土地的,《村民委员会组织法》规定,出卖集体土地,要村民大会决定,70%以上的村民同意才有效。政府要违法征地,村长恐怕顶不住,农民个人更顶不住,不能怪罪集体所有制,是政府不守法和民主政治发展不够所致。

  ……

  农民兄弟们,集体所有制是民有制,只有落实了民有制(集体所有制),才能在民有制(集体所有制)基础上讨论怎么实现村民家庭或个人对土地的所有权和经营权。建议大家不要动不动就批判“土地集体所有制”。如果东岗等村农民自己否定了“土地村民集体所有制”,要收回的土地权利顶多只是30年承包权,而不是土地所有权;如果农民否定了土地村民集体所有,而农户又没有土地承包证,要回属于自己的土地就“无凭无据”了,法律上是站不住的。特别是黑龙江东岗等村农民失去的土地,是80年代后期开荒获得的,要拿出集体所有的有法效的证据未必容易,现在最要紧的事情不是否定土地村民集体所有制,且恰恰要赶紧找到村民集体所有这片土地的有法效的依据。

  

  和小岗村的“分田单干”不是一码子事

  

  黑龙江、陕西、江苏、天津等地几个村庄的农民要回自己土地的高调行动,地球人都知道了!但和小岗村当年的“分田单干”是两类不同性质的事情,没有可比性。小岗村当年“分田单干——联产承包”是经营制度的创新,创新带来了巨大的增量收益,在当时的制度条件下,创新带来的巨大的增量收益可以满足各方的利益,因而小岗村的创新是一种可复制、不推自广、可持续(有增量)的机制性创新,所以很快在全国蔓延开来。

  而这次黑龙江等地几个村要回失去土地的行动,既不涉及到经营制度创新,也不涉及到土地制度创新;既不创造出巨大的增量,何况各方利益冲突巨大,更不可能不推自广。甚至可以预见,如果没有社会、高官和高法的强有力支持,这些农民对付地方黑恶势力都无能为力,甚至有生命危险和牢狱之灾。

  这几个村的农民要回自己的土地,就像衣服被人穿走了,说给钱而没有给钱,现在想把衣服要回来,但要不回来了。如果有高官和高法撑腰,要回了自己的土地,顶多体现了党中央的英明和法律的公正。对土地制度的变革并不产生多大的推动力。

  本人在此呼吁,全社会都要关注这几起土地事件,关注这些农民的命运和权利;也敦促政府高官和高法果断介入这几起土地事件,严肃处理违法犯罪的腐败干部和黑恶势力,还地于民,保护农民的安全;更要奉劝地方政府和强人,主动将土地还给农民集体,给农民道歉,争取农民的原谅。

  

  中国的土地制度改革到底如何深化

  

  从黑龙江、等地各村农民失去土地的过程和土地被“征用”后的用途可以看出,中国的土地制度是非常糟糕的,中国的“征地制度”不仅是违法《宪法》的,而且还是非常血腥的。中国的土地制度必须要改,不改的话,我共产党最终会失去农民,会死无葬身之地的。

  如何改?

  本人认为,土地制度无论怎么改,有三个前提是必须坚持的:第一,坚持和落实《宪法》规定的“土地村民集体所有制”,这个要是否定了,土地就没有合法主体了。土地集体所有制否定了,如果有地主回来要60年前的土地,就合理合法了,连共产党建立的新中国、新政权的合法性都成问题了;第二,土地处置权属于土地所有者。土地产权如何经营管理、土地产权收益如何分配,由全体村民按照“村民委员会组织法”自主决定;土地依法征用(用于公益)或改变用途(农转非),由全体村民依法决定,70%以上村民签字同意为有效;第三,同地同权。同样的地(农地或非农地),不管是个人所有的、或是集体所有的、或是国家所有的,不同主体都具有同等的土地权益。

  关于土地制度的改革,专家学者主流的思路是私有化,政府实际操作的是“国有化+农民30年使用权”,学者专家和政府在否定“土地农民集体所有权”上是高度一致的。在我看来,土地改革要抛弃意识形态之争,不要在国有化和私有化两个极端跳来跳去,否则是没有出路的。在坚持上述三个前提的基础上,重要的是如何调整土地的增值收益分配。建议新的土地制度由三部分构成:

  第一部分:农地农用制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地,必须遵守农地农用原则,只许依法在农民之间交易,村庄内部转让优先。农民集体之间也可以交易或置换土地。非农民不许购买农地,更不许购买农地擅自改变用途或闲置。农民之间交易农地,不征税。

  第二部分:“农转非”制度;随着城市化和工业化的发展,必然需要土地“农转非”。土地“农转非”要依据有法效的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地,农地所有者和政府各得一半。如:某块农地10亩,规划在2008年8月“农转非”,到2008年8月时,这块地即为非农用地了,政府无偿获得5亩,土地的原主人失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地,只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和廉租屋等公益事业;原所有者得到的5亩非农地,由土地所有者自主处置,或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地,在土地市场上购买好了,不需要找政府。

  第三部分:非农用地交易制度。已经“农转非”的土地,由土地所有者自主处置,出售给开发商或自己开发都可以,但所得的增值收益必须依法纳税,按照累进税率计征,增值越多,缴税就越多。土地增值所征税收,归全民共享,用于增进全民福利。“农转非”的土地,所有者也可以选择闲置,但必须缴纳土地闲置税,闲置时间越长,税率越高。

  如果按照上述制度操作,应该不会出现像黑龙江东岗村这样的土地问题,而且税收不会少,公益事业土地也有保障,农民更不会贫困,工商业发展也不会缺少土地,还可以避免很多政府官员倒在土地征用的战场上。更重要的是,共产党的执政基础会得到空前巩固。

  

  河北大学中国乡村建设研究中心

  2008年元旦

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