秦晖:十字路口的中国土地制度改革(下篇)

选择字号:   本文共阅读 4311 次 更新时间:2008-10-09 17:12:17

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秦晖 (进入专栏)  

  

  关于“土地保障”问题

  

  我这里要讲的第二点就是,所谓“由于土地是农民的最后保障,因此土地不能交给农民,只有控制在政府手里”,我觉得这个说法尤其不能成立。道理很简单,如果说土地无关紧要,那么它在不在农民手里还不是很严重的问题。正是因为它是农民的命根子———假定是这样,当然是不是我们是可以讨论的———如果土地真是命根子,那农民不是更有必要把土地控制在手里吗?不是更有必要制约当官的为所欲为吗?现在你说土地是农民的最后保障,那它保障了什么?哪一次征地说因为它是农民的最终保障他就不征了呢?根本不可能。

  还有一种说法,说我们没有社会保障,但是有土地保障。这是什么意思呢?我说,如果没有社会保障,这是一个事实,那就是说,比如一个农民生了病,是没有人给他埋单的。在这种情况下,所谓没有社会保障,但是有土地保障,什么意思呢?意思就是如果他生了病,政府不给他埋单,但是他也不能把土地卖掉来治病。因为所谓土地保障就是不让他卖地,那么他只能等死。但是如果土地是他的,他有卖地救命这条路,如果土地不是他的,他连最后一条路也没有,你说这是保障还是负保障?所以我说中国是完全没有资格讨论什么福利国家这种话题的,因为中国农村长期以来实行“负福利制度”,用二次分配来增加不平等而不是减少不平等的一种制度。

  所以我觉得,没有社会保障显然是一个很严重的问题,而且我们新农村建设很重要的一个目的也是想解决这个问题,但是你绝不能说农民没有土地所有权反而更有利于解决这个问题。当时我说,如果说由于他们没有保障,所以不能拥有地权,这等于说农民是自耕农就没有保障,你把他变成佃户了他反而有保障了。这不是滑天下之大稽吗?我觉得这是完全不合逻辑的一种说法。

  什么叫社会保障?讲得通俗一点,所谓社会保障,就是有人替你埋单,如果这个埋单者不是国家,可以考虑是别的。比如说国家现在能力有限,还不能搞公费医疗,那可以有别的替代形式,我们国家现在还不是福利国家,可以由企业、家族、社区、合作社、NGO等来负责,但是,社会保障这个概念,从来不能解释为某个经济要素的作用。你不能说由土地来埋单,土地怎么能埋单呢?你同样也不能说由货币来埋单。土地、资金、技术、劳力,本身都是生产要素,本身是不承担保障功能的。你不能说我们现在没有社会保障,但是我们有土地保障,这就等于说我们没有社会保障,但是我们有劳力保障,自己干活养活自己,这叫社会保障吗?如果这叫社会保障的话,那世界上哪一个国家没有社会保障呢?全世界自从有人类以来都有社会保障了。所谓保障,就是你自己不能保障自己,要由别人来替你埋单。

  按照有些朋友的说法,农民在城里打工,打到三十几岁,青春卖完了,就把他赶回农村,让他们自己耕田养老,这就叫有了社会保障。农民自己耕田养老,这就叫社会保障吗?何况我们这种制度能保障农民有田养老吗?就算有,我们这也不是社会保障。我们不能说政府不埋单,反而抢去农民一点东西,这叫社会保障。所谓社会保障,它的含义是社会承担保障的责任,而农民享受保障的权利,这才叫保障。你不能倒过来说,社会拥有限制农民的权利,而农民自己承担耕田养老的责任,这怎么能叫社会保障?我觉得现在我们在很多问题上往往出现对权利义务的颠倒,因此把很多问题都完全倒过来了。

  比如,什么叫福利?所谓福利就是老百姓需要,政府满足老百姓的权利,政府承担责任,这就叫社会保障。比如流浪汉需要政府救济,政府不能不救济,如果流浪汉想走,他就走掉。这就是社会保障。孙志刚事件后,有人主张救济制度的改革,简单讲就两句话:想来就来,想走就走。如果我想让政府救济,你不能不救济,如果想走,你不能把我扣在那里。美国有很多流浪汉,一到冬天在外面太冷就要求政府给他们解决房子,天气一暖和他们就跑到外面转悠去了,你也不能把他们扣起来。我们满街抓那些流浪者,这能叫社会保障吗?这当然不是,而且这叫负保障。你不但不给人家埋单,反而把人家自己解决的权利也给剥夺了。在社会保障这个问题上,我觉得政府能够给农民埋单,这就是社会保障。如果你不能给农民埋单,你至少不能妨碍农民自己去解决这个问题。

  一位朋友有句名言:社会保障不能私有化。这句话当然本身有争议。因为现在很多国家社会保障改革的一个方向就是搞个人账户,增加个人在保障问题上的自主权,由于这个问题涉及争议,我姑且不讲。我现在就是说改革以前,欧洲实行福利国家制度,社会保障的确不是个人承担的,但是这里讲得很清楚,“社会保障不能私有化”指的是埋单的责任不能私有化。也就是说社会保障必须由政府埋单,而不是说享受保障的权利不能私有化。讲得简单一点,所谓公费医疗,那就是公家埋单我看病。如果反过来我看病要我自己埋单,官员看病我还要给他掏钱,这能叫社会保障吗?这不是比没有保障还糟糕吗?社会保障不能私有化,它是说支付社会保障的责任不能私有化,绝不是说享受保障的权利不能私有化。享受保障的权利从来都是私有化的,因为所谓的公费医疗不是给公家治病,肯定是给私人治病。我们国家社会保障不能私有化,问题本身就是很荒唐的,因为我们国家过去并没有给农民埋过单,改革前的合作医疗也是生产队,农民自己掏钱搞的。倒是我们现在搞的新型合作医疗有国家出资,毛泽东时代搞的合作医疗连这点也没有。因此,如果说社会保障不能私有化,那么在毛泽东时代就已经私有化了———在毛泽东时代国家就没埋单嘛。

  所以,土地不能私有是出于社会保障的考虑,我觉得这个说法也是完全不能成立的。土地私有化,我认为唯一应该考虑的一种质疑,就是它会不会因为绝对私有权而影响公共利益,也就是我讲的征地问题。如果要讲土地私有化有毛病,这个毛病不是因为它侵犯了农民的利益,而是由于也许它过分地保障了农民的利益,导致如果土地私有化,农民就会漫天要价。如果你是在这个意义上对土地私有化进行质疑,我觉得这是唯一值得讨论的一个质疑。其他的质疑,我认为根本不值得讨论,什么土地私有化会引起农民战争、土地私有会影响社会保障……我觉得这都不值得讨论。但是如果说土地私有会导致农民漫天要价,会损害城里人的利益,会过分保障农民利益,这倒是值得讨论的问题。当然,这个问题也不是没有解决的办法。我讲了,即使在实行土地私有制的国家,在涉及公共利益的征地问题上,也是有一些解决办法的。

  

  林权改革与“集体土地上市”:地权改革两个方向之比较

  

  我们未来会怎么办?有人说,将来很可能会把现在用于林权制度的一些做法用于农地。大家可能都知道,我们现在林权在很大程度上交给了农民,农民基本上可以自由交易,可以抵押融资,也没有30年的说法,也没有所谓的调整一说,除了基于资源环境保护考虑对乱砍滥伐有限制(这是很多市场化国家也有的),基本上就是私有化了。我们现在的农地制度说是30年不变,我觉得最大的问题,有人说不能实行私有制,至少要搞永佃制,要把30年继续延长。我们现在好像也有这个说法,说30年以后也不变。

  可是我觉得现在有一个很大的问题,就是“30年不变”到底是个什么意思。如果说30年不变是指30年凝固现状,老实说那本身就不是私有制,而是剥夺了老百姓进行改变的权利。如果30年不变指的是土地现在使用状况不变,那根本就是不合理的,农民也不会接受,而且这是既不公平也没效率的。如果30年不变是指政府30年不做干预,由农民自己调配,那么现在我们的土地制度并不是这个意思。很多地区把30年不变理解为30年内不搞集体化,也就是说联产承包责任制这个制度30年不变,至于这块地你能否用30年,这是不一定的。因为我们的《土地管理法》下面就有一句话,说是可以进行局部调整。

  这个话我觉得有很大问题,你说局部调整,又说政府已经不承担在土地问题上维护公平的责任,也就是说,我们已提出“增人不增地,减人不减地”,我们不再承担均田制的责任,但政府又有所谓进行局部调整的权力。那么你这个权力是拿来干什么的?现在你既不承担平均地权的责任,又有局部进行调整的权力,在很多情况下这种调整的权力就被用来牟利。典型的例子就是上世纪90年代很多地方搞的那个“二田制”。既然我有局部调整的权力,我就把农民的一大半土地收回来,只给农民留下很少的土地,叫做口粮田。然后把村里大量的土地集中起来,用拍卖的方式承包给出价最高的人,叫做经营田。这个经营田不是按人头平分的,而是承包给大户的,前提就是他能够出的地租最高。而这个地租就可以作为干部的收入,所以干部搞这个东西特别有积极性,因为可以增加很多提留之类。结果搞得老百姓怨声载道,中央也不得不刹车。老实说,当时如果不刹车,那后果不得了,几年内一般农民就将只剩下一点“自留地”,绝大部分农地又将“归大堆”———只不过不是归“公社”而是归了官府指定的老板(中国式的“柴明达尔”),“土地兼并”的程度将超过自古以来的任何时期。那时“小农私有自由买卖导致土地兼并”的牢骚还不成了大笑话!虽然当时中央刹了车,但是“调整”这把悬剑不是还在头上么?

  

  土地“调整”的理由是什么?

  

  这个“二田制”说明现在的许多“集体”,它所谓的权力已经不是在维持公平的意义上去行使,而是在牟利的意义上去行使。它就是用这个东西搞规模经营,增加政府的收入或者增加干部的收入。在这个问题上保留权力,还不如干脆没有这个权力,完全让农民自己搞。真要有这个权力,那你就承担责任,要保证耕者有其田,要保证土地是平均的,别搞什么30年不变,什么“增人不增地,减人不减地”,就要保证所有的农民都有地种,有多少人就要有多少地。能做到这一点也有一个理由,也算你搞了个均田制。

  你现在把均田的责任都推掉了,但权力你还把在手里头,这叫什么道理呢?在这个前提下,你说把30年再延长成50年,又有什么意义呢?你要说“永佃制”,那就假定现在的农民已经是佃农了,是佃农,只不过不是永佃,有一定的租佃期,假定我们现在的租佃期是30年,那么你就应该承认在这30年内,你是不能任意把土地从农民那里抽回来的。当然,土地不是农民的,30年后期满了你可以另定契约,你甚至可以“铲佃增租”,我可以把土地租给另外的人。但是30年契约之内,你是不能抽回土地的。

  中国传统时代就是这样的。租佃要签订一个契约,这个契约双方都有义务,只要佃农没有违背契约,田主也不能违背契约。如果你想把土地租给别人,那只能期满后再租。以后有些农民经过斗争把这个租佃契约延长到无限,这就是所谓的永佃制了,那这个契约就变成永久的了,就变成你永远不能撤佃,那我就可以把这个佃权拿去卖给别人,成为“一田二主”等现象。但是有一个前提条件就是,至少在永佃制以前,在这个租佃期限之内,出租方是要遵守契约的。但现在我们有这个规定吗?

  我觉得如果我们有这个规定,我们现在的很多征地就很难进行了,不是说土地私有制才能妨碍征地,就是土地租佃制,严格地说,也会使现在的很多圈地变得不可能。道理很简单,这块土地是我承租的,而且你跟我讲了30年不变,就是假定你跟我签了一个30年的租佃契约,你要我这块土地,你就要跟我交易,交易什么呢,不是产权,而是佃权。这个使用权是可以交易的,30年的使用权你要跟我买,而不是跟我抢。如果达不成交易,那只能在契约期满以后,满后你可以不租给我,但是已经有一个契约时你就不能违背。我们现在没这种制度,没这种制度,我觉得就不是租佃制。那就是,我让你种地你就得种地,我不让你种地随时都可以把你赶走,这种制度严格说来就不是租佃制,既然现在没有租佃制又谈什么永佃制呢?现在这个30年不变就不是30年为期的租佃制,你把它延长到50年,就能说这是50年为期的租佃制吗?也不是的。

  所以我觉得,现在改革后的林权制度和现行的土地制度最大的区别不在于是不是30年,而是说现行的林权制度中没有所谓“政府可以搞局部调整”这个说法,而现在的土地制度还有这个说法,我觉得这一块肯定是要去掉的。现在的一种趋势,我估计将来的土地制度很可能会向现在的林权制度看齐,就是把这个“30年不变”取消掉,然后在政府的征地补偿方面有一些更加具体的规定,使农民有比较多的讨价还价的空间。如果是这样,我觉得当然是一个进步。而且不管它名义上是怎么说的,使用权也好,什么权也好,实际上也都是在向私有化方向迈进。但是我觉得我们可以预期的效果当然也是有限的。因为由于我刚才讲的种种原因,(点击此处阅读下一页)

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学友讨论

管它怎么搞,这两个配套条件缺一不可,否则天下大乱不远了: 巴拉克·奥巴马 2008-10-09 19:21:47

  1、全民社保,解决失地又失业的原农民生计,这需要贪官割肉,砍去万亿以上的“三公”挥霍!
  2、给农民以组建农会的权利,集体团结以抵御掠地的权贵、圈地的官府!

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