李伟 何建坤:澳大利亚气候变化政策的解读与评价

选择字号:   本文共阅读 3148 次 更新时间:2008-09-30 11:49:03

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李伟   何建坤  

  亚太经合组织领导人峰会在时隔18年之后,又回到了它的缘起地澳大利亚。9月APEC第十五次领导人非正式会议在悉尼开幕,澳大利亚抓住这一机会,安排8日下午开始的亚太经合组织领导人非正式会议第一阶段会议主要讨论气候变化问题,使得气候变化成为这次会议的首要议题并取得丰硕成果。会后发表的《亚太经合组织领导人关于气候变化、能源安全和清洁发展的宣言》称,2012年后应对气候变化的国际安排应确保国际社会全体成员的参与和措施的灵活性;同时要尊重各成员的不同情况和能力差异,推广低排放、零排放的能源与技术。宣言还强调可持续的森林管理和土地利用的重要性,认为应对气候变化和能源安全的政策应避免造成贸易和投资壁垒。会议通过了亚太经合组织应对气候变化的行动计划,为该组织成员提高能源效率设置了意向性目标,即在2030年前将亚太地区能源强度在2005年的基础上降低至少25%,亚太经合组织鼓励各成员为实现这一目标制定各自的目标和行动计划。会议还决定努力实现2020年亚太地区各种森林面积至少增加2000万公顷、增加14亿吨碳存储量的意向性目标,同时决定建立亚太森林恢复与可持续管理网络以及亚太能源技术网络,加强各成员在上述领域的合作。宣言同时强调亚太经合组织面临的主要挑战是为清洁、可持续发展开辟新的道路,这是占世界人口41%的亚太地区人民的共同愿望。中国国家主席胡锦涛在会上就气候变化问题发表了重要讲话,提出四项原则,[22]提议建立“亚太森林恢复与可持续管理网络”,强调坚持合作应对;坚持可持续发展;坚持公约主导地位;坚持科技创新。敦促澳大利亚、美国等发达国家要承担自己的责任和义务,敦促发达国家向发展中国家转移相关技术。

  第五,试图拉拢美、日、加等伞形国家,挟中、印等发展中大国与欧盟抗衡的意图失利后,澳大利亚政府采取了更为务实的气候变化策略。

  欧盟是《京都议定书》的坚定维护者和积极实践的先锋,并且有希望完成2008~2012年的减排承诺指标。在2007年3月布鲁塞尔欧盟首脑会议上,欧盟进一步提出到2020年,温室气体排放比1990年减少20%,石油、天然气、煤炭等一次性能源消费量减少20%,可再生能源的比重达20%的三个20%目标。在6月的“G8 +5”峰会上,德国政府更进一步提出到2050年,全球温室气体排放量比1990年下降50%的目标,在全球应对气候变化领域发挥主导作用。相比之下,美国及澳大利亚等伞形国家则显得比较被动。

  欧盟不仅在气候变化政治上处于主导,而且在节能、环保、新能源等技术领域也处于全球领先地位,并且抓住低碳经济机遇,把技术和全球气候变化制度框架优势转变成竞争力优势,力图改变全球化浪潮下渐失竞争力的被动局面。欧盟不仅对美国在全球经济贸易格局中的优势地位提出了挑战,也对澳大利亚、日本等国的经济发展和已有的竞争优势带来了威胁和压力。在此背景下,前总理霍华德提出“新计划”重要目的之一就是制衡欧盟的攻势,保住自身既有的竞争优势,保持本国的良好发展势头。[23]

  

  结语

  

  从澳大利亚的政策变化可以看到,气候变化的确成为国际社会普遍关心的重大全球性问题。气候变化既是环境问题,也是发展问题,但归根到底是发展问题。作为重要的发展中国家,气候变化无疑将是中国在处理国际关系上及制定国内发展政策中要面临的最大挑战。

  国际社会应维护目前已经初步具备的气候变化国际框架。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》都是国际社会多年共同努力的结果,也是发展中国家共同斗争的结果。胡锦涛主席在2007年9月的APEC会议上再次强调要在现有公约的基础上来解决问题。《公约》指出:“历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家,发展中国家的人均排放仍然相对较低,发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加,以满足其经济和社会发展需要。”《公约》还明确提出:“各缔约方应在公平的基础上,根据他们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统,发达国家缔约方应率先采取行动应对气候变化及其不利影响。”《公约》同时也要求所有缔约方制定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家方案。这些条款表明了国际社会共同的认识,也表达了《公约》自身与时俱进的要求。

  实现全球达成一致的应对气候变化的国际机制并采取统一行动,要完成这一目标仍然任重道远。《京都议定书》是目前国际仅有的设定了温室气体减排目标的协议,但是美国、澳大利亚都一度不予批准,以致《京都议定书》几近流产。美国布什政府强调其实施《京都议定书》的经济代价太大,并且指责发展中大国中国、印度不设定温室气体减排目标,对于发达国家来说不公平。澳大利亚也一度试图以双边的、区域的和技术合作的方式来取代《京都议定书》,并试图以这种方式来应对气候变化问题。虽然澳大利亚新总理上任伊始就赶在2008年《京都议定书》正式生效前签署了该文件,但美国作为最大的发达国家和最大的温室气体排放国,仍然拒绝签署《京都议定书》,令人担忧。目前虽然已经成功制定出《巴厘路线图》,但国际社会面临2012年后气候变化国际机制框架的谈判,要实现各方都满意的、在一个坚实的基础上建立应对气候变化问题的、有效的国际机制框架体系,仍需付出极大努力。

  澳大利亚2007年的气候政策变动有其合理的成分,提出“尊重各国国情差异,包括能源结构、资源禀赋、发展需求”等原则具有合理性,但是也抹杀了“共同但有区别责任”的原则,模糊了发达国家应负的历史责任和率先采取行动的义务,对此要有足够的警惕。

  中国应未雨绸缪,及早应对气候变化新局面。有迹象表明,气候变化是世界面临的最大发展问题,也将是中国实现21世纪中叶达到中等发达国家水平的发展道路上面临的最大挑战和问题,中国需要及早应对。气候变化问题及与之纠缠一体的能源转型问题,将引发全面深刻的国际政治、经济、社会等方面的变化。目前,中国对气候变化问题虽然已经积极响应、有所作为,但准备和投入依然不足,缺乏全球背景下的公共治理经验、手段和框架,在即将来临的全球气候变化的政治、经济、技术方面的竞争中会处于被动地位,需要认真应对。澳大利亚在气候变化领域对外坚持维护自身的发展利益,对内抓紧建立应对体系,采取切实行动,内外政策相互协调,顺应国际发展形势,不断有所作为,其战略和做法有值得中国借鉴之处。

  

  

  注释:

  

  [1]这包括在大选的最后阶段, 10 月22 日, 澳大利亚总理霍华德称, 如果重新选举, 他许诺将于2011 年后建立气候变化专项基金, 并在国内限额交易体系下实行排放许可权拍卖制度, 所得收益将用于补贴那些支付高额电价的低收入者和发展清洁能源技术。《霍华德拟建立气候变化基金》, 载《全球碳排交易要闻》2007年第39 期。http:// www. CO22china. com

  [2]霍华德在竞选时强调他的经济管理成就, 而陆克文则将应对全球气候变暖列为头号优先事务。虽然澳大利亚已经连续17 年保持经济持续增长, 其中霍华德政府的 11 年执政功不可没。然而,由于陆克文领导的工党在经济主张方面与执政联盟差别不大, 霍华德在此次选举中主打的经济牌难以吸引更多选民。相反, 霍华德在其他一些政策上缺乏新主张, 使陆克文推出的新政策更具亮点,尤其是工党有关加入《京都议定书》的主张。唐迎:《一举击败执政 11 年的现任总理约翰 ·霍华德——陆克文打“新”牌赢选举》, 新华网,2007年11 月25 日。

  [3]大选期间, 气候变化首次成为澳大利亚选举的主要议题之一。澳有史以来最严重的干旱所导致的水资源短缺给澳大利亚人留下了深刻的印象。陆克文称, 他将立刻批准《京都议定书》, 在2050 年前将澳大利亚的温室气体排放量减少60 %。最近才就气候变化议题发表看法的霍华德拒绝接受任何应对全球变暖的协议, 他承诺在选举后再确定减少温室气体排放量目标。《澳洲大选:霍华德打经济牌, 陆克文强调气候问题》, 人民网,2007年11 月24 日。

  [4]R. Lyster ,“Common but Differentiated? Australia’s Response to Global Climate Change”,Georgetown International Environmental Law Review,16 (4),2004,p. 563.

  [5]1998年的战略, 其中(1) 提出了明确的使命、原则、目的, 设定了框架(Framework foreffective implementation,Institutional and advisory mechanisms),设计了重要制度(Implementationplanning,Monitoring and reporting, Review and further development of the National GreenhouseStrategy) ;(2) 8 个关键议题中, 为 Adaptation 打基础1 个, 减排5 个, 知识准备和传播推广2 个。

  [6]AGO,Tracking the Kyoto Target 2006 :Australia’s Greenhouse Emission Trends 1990 to200822012 and 2020,Common Wealth Press, 2006.

  [7]Hon John Howard,“There can be no argument that greenhouse gases are having an adverseimpact on the earth’s environment”, Prime Minister,the Hon John Howard MP, February 5,2007.

  [8]Climate Policy2007. http://www.pmc.gov.au/climate_change/index.cfm

  [9]IPCC,Climate Change2007:Impacts,A daptation and Vulnerability; IPCC,IPCC WGIIFourth Assessment Report :Summary f or Policymakers,2007,p.10.

  [10]A. Kellow,“A New Process for Negotiating Multilateral Environmental Agreements? TheAsia2Pacific Climate Partnership Beyond Kyoto”,Australian Journal of International A f f airs,60(2),2006,p. 301.

  [11]IPCC,Climate Change2007:Impacts,A daptation and Vulnerability;IPCC,IPCC WGIIFourth Assessment Report :Summary f or Policymakers,2007,p. 21.

  [12]新华网洛杉矶8月22 日电。

  [13]全球变暖在澳大利亚是一个迫在眉睫的问题。澳大利亚环境部长曾敦促霍华德总理扭转政府政策,在即将到来的选举前签署《京都议定书》,但霍华德对此不以为然。薛亮:《气候变化争议令澳大利亚选战升温》,人民网。http://env.people.com.cn/GB/6455976.html

  [14]Murray Hogarth,“The 3rd Degree:Frontline in Australia’s Climate War”. http://www.plutoaustralia.com/p1/default.asp?pageid=382

  [15]Hugh Innes,“Climate Witness:Hugh Innes”,Australia,June15,2007. http://www.panda.org/about_wwf/what_we_do/climate_change/news/index.(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代亚太》2008年第1期

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