李伟 何建坤:澳大利亚气候变化政策的解读与评价

选择字号:   本文共阅读 3148 次 更新时间:2008-09-30 11:49:03

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李伟   何建坤  

  并希望以适应气候变化双边和多边合作作为更广泛的国际协定的重要基石。[10]澳大利亚政府还为加强太平洋岛国增强适应气侯变化的能力做出努力。2007/2008海外援助发展计划中有3300万澳元用于资助国际适应和减缓气候变化合作组织国家。

  澳大利亚政府仍然认为,国内政策将影响国际应对气候变化措施的实施及其效果,但其以国内政策为由断然拒绝国际合约的立场已经转变,陆克文总理上台就批准《京都议定书》,并承诺在2050年前将澳大利亚的温室气体排放量减少60%。政府一方面强调形成切实有效的减排国际框架需要时间,近期目标应该是国内或双边行动,另一方面也强调国内排放贸易体系的建立,并且期望对低排放技术和能效措施等领域的投资能够使澳大利亚在新的国际框架出现时占到先机。

  

  澳大利亚政策变动的主要方向及原因

  

  气候变化日益成为国际政治、经济和公民社会的主流议题。2007年年初联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC) 陆续发布了第一、第二和第三工作组的第四次气候变化评估报告(决策者摘要),使气候变化受到前所未有的关注。IPCC 报告指出,近50年气候变暖主要是由人为活动引起的可能性,从2001年第三次评估报告中的66%提高到90%以上[11],进一步从科学上确认了人为活动引起全球气候变化的事实。气候变化将增加自然灾害,数十亿人将受到影响,上亿人将面临饥荒的威胁。世界不安甚至恐慌情绪日益浓厚,舆论声称“气候变化是人类21世纪最大的挑战”。国际社会日益频繁的多边或双边活动,如达沃斯论坛、“G8+5”峰会、中外领导人会晤、APEC峰会,都把气候变化作为重要议题。此外,联合国召开特别会议,美国召集世界主要经济体首脑会议,专门讨论应对气候变化问题。2007年12月,各国代表上万人又在印尼巴厘岛就气候变化政策进行讨论和谈判,形成了后京都路线图。

  气候变化议题具有相当的复杂性,影响到国际与国内政治、经济、社会等领域的重大利益关系。气候政策的诸多议题,如适应、减排、技术转移和资金支持等,均涉及重大的国家利益,各主权国家由于自身不同的利益形成了不同的利益集团联合体,如主要的欧盟、美日加澳等伞形国家、77国加中国三大阵营。虽然南北利益对立是气候变化政策的主线,但是具体问题上南北各集团内部也有不同程度的分化和分歧。然而,气候变化作为全球议题又迫使各国必须采取共同行动,由于面前的气候变化国际协议框架缺乏强制手段,所以各国又首先是“基于道义”采取行动,这就给各国在气候变化议题上的国际角色和定位提供许多演变和谈判的空间。

  全球应对气候变化行动的目标是为了维护全人类的共同利益和世界范围内的可持续发展,但由于气候政策对国家利益具有长期的重大影响,不同的气候政策对不同地区不同产业产生结构性影响,并可能带来严重的政治、经济、社会等问题,所以各国在义务分担和实际行动中为保护自身利益相互间又充满竞争与冲突。当前围绕2012年后第二承诺期的谈判,各国纷纷在举旗帜、抛方案、争夺主导权、维护自身利益。欧盟是《京都议定书》最坚定的支持者,力主把“气温升高控制在2度、大气中温室气体控制在450~550ppm”作为全球目标,极力推进全球碳贸易市场,坚持2012年后强制性减排,以领导者姿态不断提出更高的减排目标。美国过去在气候变化问题上一贯比较消极,最近态度发生转变。布什提出应对气候变化长期战略,强调综合考虑气候安全、能源安全和经济安全,倡议设定全球减排目标,各国自主减排,国际社会建立有力的透明机制、充分发挥技术的作用,反对强制性减排。美国签署了多个双边或多边气候变化合作协议,意图争夺应对气候变化的领导地位,同时对中、印等国施压,以谋求自身最大利益。日本在气候变化领域的立场游离于欧盟和美国之间,近来表现积极,时任首相的安倍提出“美丽星球50”计划,提出全球温室气体排放到2050年前比目前减少50%,并提出2012年后国际框架的三原则:所有主要排放国必须参与,框架必须灵活多样并且考虑各国的具体情况,框架必须通过节能等技术在环境保护和经济增长之间取得平衡。日本为2008年北海道举行的 G8 突破后京都议定书框架积极准备,极力维护“京都机制”的国际盛誉。

  此外,由于气候政策对公民个体、家庭及不同区域的利益同样具有长期的重大影响,所以气候变化不仅是国际政治、外交的主流议题,同时成为各国国内经济和社会层面的重要议题。如美国的一项民意调查表明,相信地球变暖的选民已经超过了80%。美国加州州长施瓦辛格2007年8月22日宣布,美国6个州和加拿大2个省将共同采取措施,建立一套全面控制温室气体排放的体系。[12]迫于压力,布什政府的气候变化政策正在发生转变。

  通过分析2007年澳大利亚气候变化政策变动的主要方向及原因,我们看到,在全球气候变化问题日益升温的大背景下,仍然是国家利益左右了澳大利亚气候政策的变动,同时公众要求维护自身及全人类共同利益的民意及道义诉求也产生了重大影响。

  第一,前总理霍华德试图抛开《京都议定书》,另立新的国际减排机制,以扭转其拒绝批准《京都议定书》和难以完成2008~2012年承诺期减排指标的被动局面,但其意图受阻,被选民抛弃。

  根据联合国气候变化框架公约秘书处统计,不考虑 LULUCF,澳大利亚温室气体排放量从1990年的423M吨CO2当量增加到2004年的529M吨CO2 当量,增长了25.1%,考虑 LULUCF 后的温室气体排放量也增长了5.2%,显然难以完成2008~2012年仅增长8%的目标。同期,美国增长了15.8%,日本增长了6.5%,加拿大增长了26.6%,都难以完成《京都议定书》规定的减排义务。根据规定,2008~2012年必须完成的减排目标是:与1990年相比,欧盟削减8%、美国削减7%、日本削减6%、加拿大削减6%、东欧各国削减5%~8%,新西兰、俄罗斯和乌克兰不必削减,可将排放量稳定在1990年的水平上,同时爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量可分别比1990年增加10%、8%、1%。霍华德政府一直认为履约的损失太大,于是以国家利益为由拒绝签署。近年虽然迫于形势,希望有所作为,但霍华德政府试图抛开《京都议定书》,提出“应对气候变化新计划”,反映了美国、加拿大、日本等伞形国家的利益,其目的也在于制衡欧盟,保持自身的竞争优势,以利于本国的发展。但是,这一意图既没有得到国际社会的认可,也没有得到国内选民的支持。虽然2007年的气候变化新计划有许多合理的成分,霍华德政府还是垮台了。反对党领袖陆克文一直在气候变化政策上反应积极,上台即签署了《京都议定书》。

  第二,新总理陆克文批准《京都议定书》,仍然是从国家自身利益出发,是在全面权衡气候变化影响、减排代价、自身发展、国际形象等因素基础上做出的抉择。

  澳大利亚气候变化政策始终贯彻国家利益至上的原则。从20世纪80年代末的积极倡导者,到90年代末的落后者,到拒签《京都议定书》,到后京都议程的积极建构者,虽然历经起伏,仍然可以看到国家利益至上贯穿其中,本次政策调整也不例外。

  过去,包括澳大利亚气候行动网络(Climate Action Network Austral2ia) 、绿色和平组织(Greenpeace) 、世界野生动物基金会(World WildlifeFund) 、地球之友(Friends of the Earth) 等国际组织都敦促联邦政府批准《京都议定书》,包括反对党以及相当比例的民意都要求联邦政府批准《京都议定书》。由于气候变化议题具有相当的复杂性和不确定性,过去霍华德政府看不清发展趋势,认为气候变化科学性不足,同时履约经济损失太大,所以一直以国家利益为由,拒绝批准。但现在,陆克文政府同样是为了国家利益,顺应潮流,签署批准。

  首先,随着2007年联合国政府间气候变化专门委员会第四次报告的发布,气候变化的科学证据变得几乎无可质疑,以科学性不足而拒绝签署的借口已经不成立,不承担《京都议定书》责任和义务日益变成了逃避政治责任和违背道义的选择,即使布什政府也在改变其气候政策。其次,适应和减缓气候变化的各种国际框架机制正在逐步形成和完善,一些领域的不确定性降低,履约的成本和收益能够更加精确地计算,参与这些国际机制将得到长期利益。再次,适应和减缓气候变化的各种新的发展机制正在逐步形成和完善,欧盟的一些新政策如低碳经济、发展可再生能源取得了非常好的效果,实现了经济发展和环境保护的双赢,展现了非常诱人的美好前景。最后,当前全球应对气候变化将伴随激烈的技术竞争,也是发展和增强经济竞争力的难得机遇,能够在气候变化政策上取得先机,将获得巨大商机和利益,所以澳大利亚联邦政府改变过去“声称的美国、中国等主要国家不参加,就不建立排放交易体系”的立场,承诺要建立国内排放贸易体系,以便在太阳能开发利用、低排放技术和能效领域保持国际领先地位,占据先机。显然,澳大利亚签署《京都议定书》,既可以摆脱道义谴责,取得政治主动,又可以在国际气候变化机制谈判中争得较多的发言权,同时能够获得现有机制的利益,提升经济竞争力,利大于弊。

  第三,试图顺应日益升温的国际形势,缓解国内外对政府的压力。澳大利亚民众直接感受到气候变化的危害,对霍华德政府拒签《京都议定书》的谴责由来已久,在2007年大选中更是不满于霍华德的气候政策。[13]澳大利亚是受气候变化影响比较明显的区域,是降雨最少的大陆,持续的干旱和洪水使生物多样性遭受损失,珊瑚礁死亡,土地盐碱化加剧,使民众更切实地感受到气候变化的危害。澳大利亚作家 Murray Hogarth 甚至用《气候变化战争》来形容澳大利亚面临的气候变化形势,[14]认为气候变化是人类面临的最严峻的问题,气候变化控制在3度以内将是21世纪的主要战场,澳大利亚处于极度危险的境地,十年来正在加速滑向不可逆转的气候变化灾害,目前正处于千年不遇的干旱之中。他强调必须赢得这场战争,每个人都处在前线,政府尤其要发挥作用。澳大利亚民众和党团都极为关注气候变化议题,2007年的一项民意调查显示,80%的澳大利亚人希望联邦政府批准《京都议定书》。气候变化日益成为政治角逐的焦点,执政党工党不得不调整其备受批评的政策。

  澳大利亚近年来干旱不断,民众要求政府积极应对气候变化的呼声非常高。世界野生动物基金会的调查表明,一些因干旱失去土地和家园的民众强烈要求政府正面回应气候变化问题。[15]部分利益受损的国内企业也把矛头指向了政府的气候变化政策。如水电开发公司 Pacific Hydro 公开谴责澳大利亚缺乏应对气候变化的政策。[16]该公司在智利投资了10亿澳元用于水电建设,并强调除非政府调整政策,否则可再生能源项目都将会投资到海外去。虽然霍华德政府辩解自己做了大量的工作,但得不到国际和国内社会的认可,备受批评和指责。欧盟公开谴责澳大利亚在国际气候变化谈判中的消极态度,IPCC环境官员 Stavros Dimas 指责澳大利亚是出于国际政治目的而不是经济理性对待气候变化问题。[17]国内外的压力促使澳大利亚不断出台新

  的政策,表现出更加积极的态度,提出一揽子的投资计划。国会议员 Turn2bull 在2007年7月再次为澳大利亚叫屈,[18]认为澳大利亚在气候变化领域发挥了国际领导作用,目前更是建立了世界上最先进的排放贸易体系。澳大利亚总理霍华德于2007年7月17日发表演讲,推动澳大利亚的气候变化新政,强调澳政府做出的努力和花费的大量经费。[19]据统计1996年以来,澳大利亚政府在气候变化政策上投入达34亿澳元,这还不包括近来提出的宏大的跨洲气候物种走廊计划。[20]

  第四,急于扭转国际形象,力图在后京都时代发挥积极作用。

  澳大利亚总理陆克文签署批准《京都议定书》,这也使得美国成为唯一尚未签署该协议的发达国家,一举改变了澳大利亚在气候变化领域的不良国际形象,摆脱了受谴责的地位。澳大利亚一直被国际社会指责与美国一起逃避《京都议定书》责任,为中国、印度等国树立坏榜样,[21]因此澳大利亚前总理霍华德在2007年9月的APEC峰会上敦促美国和中国更加积极地应对气候变化,同年7月出台一系列澳气候变化的新政策则成为为APEC峰会气候变化议题做准备的举措。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代亚太》2008年第1期

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