史啸虎:中国的土地制度面临破局之六:将土地还给农民

选择字号:   本文共阅读 2524 次 更新时间:2008-09-21 20:21:01

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史啸虎 (进入专栏)  

  

  最近几年,学界和理论界在谈及与农民权益有关的理论时总是能出现这样的句子,即“将土地所有权还给农民”、“将土地权利还给农民”、“将土地管理权还给农民”、“将土地的收益还给农民”以及笔者一再提出的“将土地还给农民”。人们会问:这些句子为何在提到农民的土地权益时非要使用“还给”这么一个比较特殊的词语呢?难道在这些学者们看来,这些与土地有关的权益本来都是属于农民的不成?不过,事实的确如此。

  众所周知,建国初期经过土地改革,按照1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定的“统一地、公平合理地”将没收和征收来的土地分配给了我国的广大农民(包括土地被没收的地主在内)都分到了按人口面积基本均等的土地。不仅如此,《土地改革法》第三十条还规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”[1]

  土地改革具有怎么说也不为过的伟大的意义:首先它彻底废除了两千多年来的封建土地制度,从生产资料占有形式上消灭了地主阶级;其次,也是更重要的是,它实现了中国农民企盼已久的“耕者有其田”的理想,让广大缺地、少地和无地的农民从依附于地主土地的佃农变成为一份足以让自己和自己的家庭体面生活的土地资产的所有权人,即自己土地的主人。拥有了土地资产的所有权也让农民拥有了与其相应的政治和经济地位。

  从经济上说,土地改革使得占中国人口最大多数的农民获得了解放,从而解放了农业生产力,促使农业生产迅速发展。土地改革还使整个农村发生了翻天覆地的变化,粮食产量1952年比1949年增长40%,超过了解放前最高产量年份的18%。这一成就源于土地所有者与劳动者关系的根本性改变,使劳动者焕出空前的劳动激情。[2]从政治上说,土地改革运动的胜利,摧毁了帝国主义和蒋介石国民党集团在中国大陆上的社会基础,进一步巩固了当时初创的百废待兴的人民民主专政的国家政权,并为社会主义改造和社会主义建设创造了有利条件。可以说,没有土地改革(包括1947年颁行《中国土地法大纲》,在解放区实行的土地改革),就没有新中国。

  可是这种情况没过多久就发生变化了。中央于1953年3月公布了其于1951年9月讨论通过的《中共中央关于农业生产互助合作的决议》,开始“稳步推进”农村合作化运动。这时的互助合作只是在农用设施、工具和农业生产劳动方面进行合作,土地仍然属于农民个人所有。接着又于当年12月16日,也就是在公布了有关互助合作决议后9个月不到,又公布了《关于发展农业生产合作社的决议》。在土地问题上,农业生产合作社还只是实行所谓“土地入股,统一经营”,但这个决议已经明确提出今后要实行到实行“完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社(也就是集体农庄)。”[3] 从这个决议也 反映出当时的决策者在推行土地集体所有制问题上的急于求成和贪多图大的思想。此后,农业合作社从试办进入发展时期。

  1955年10月中共中央在北京召开七届六中全会,根据毛泽东当年7月在中央召开的省、市、自治区党委书记会议上所做的、严厉批评了邓子恢等人的“右倾”的《关于农业合作化问题》的报告,通过了《关于农业合作化问题的决议》,对党的农业合作化的理论和政策作了系统阐述,并对合作化的速度提出新的要求。要求对土地农民个人所有制实现完全的社会主义改造,以完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。

  这个决议将农业合作化运动看成是一次“新的革命阶段的斗争“,并认为“这个斗争的内容,就是关于发展社会主义或发展资本主义的两条道路的斗争,要解决的问题是新的农民问题即农业合作化的问题。”在这种两条道路斗争的视野里,仍然保留农民的土地个人所有权就等于是走资本主义道路,而将农民的土地归合作社集体所有才是真正的社会主义道路。[4]在这种思想指导和各级政府的强力推动下,经过一场轰轰烈烈但为时仅3个月的短暂的合作化运动,受到刚刚颁行没有多久的1954年宪法保护的的农民对土地的个人所有权便自然地遵循所谓“自愿互利原则”被转变为所谓集体所有制了。[5]

  从理论上说,土地的所有权制度必然会影响土地的产出。因为土地的所有权制度必然会直接影响到人们对土地的投入和管理,也影响到耕种土地的农民的劳动积极性和劳动效率。那么,在农民的土地被强行并入合作社实行所谓土地集体所有制后,是否真的促进了当时的农业和农村经济的发展了呢?

  最近,山东大学几位学者(黄少安、孙圣民、宫明波)通过实证分析专门对土地的产权制度对农业经济增长的影响进行了详细的研究,他们在题为《中国土地产权制度对农业经济增长的影响》一文中将文革前的中国农业经济发展分为1949-1952,1953-1958,1959-1962,1963-1978等四个阶段,用比较详尽的数据作为依据对这些阶段分别加以分析,最后得出这样的结论:

  1949-1952年阶段,农业总产值出现迅猛增长,年平均增长率达到13.81%.土地投入、化肥施用量和农业动力投入有较大幅度提高,年平均增长率分别达到工4.94%、183.33%和27.46%.但劳动投入却下降了2173万人,年均下降4.06%。

  1953-1958年阶段,农业总产值和各生产要素投入均稳定增长,农业总产值年平均增长率达1.36%.劳动、土地、化肥年均增长2.03%、1.11%、89.20%。

  1959-1962年阶段,农业总产值锐减,分别比上年下降12.19%和5.80%,1961年虽有好转,但只是比1958年稍有提高(另外一种说法是农业总产值在1959、1960年和1961年分别下降了14%、12% 和2.5%)。劳动力平均比1958年减少2%,农业产出年均下降5.6%。

  1963-1978年阶段,农业总产值和要素投入增长相对平稳。农业总产值年均增长7.03%,化肥、农业动力和财政支持的年增长率分别为49.84%、17.1%和16.45%。[6]

  综观这四个阶段可以发现,在实行土地农民个人所有制时期,农业处于一个迅猛发展阶段。而当推行合作化、将农民土地所有权剥夺并开始实行土地集体所有制的时期,农业经济发展显然出现了停滞。1958年开始的人民公社运动意味着土地的集体所有制全面战胜了农民的土地个人所有制,甚至还准备向土地的全民所有制,即土地国有制过渡。这时,农业经济也开始遭到了严重的破坏。与上述数据并行的是成百上千万农村人口的非正常饥饿性死亡。至于1963年到1978年,国家在土地所有制上虽然还没有向农民让步,而且某些时期或某些地区也出现了较大的反复,但也普遍在很大程度上允许农民保留自留地、自留山和自留畜。这是该阶段能够维持农业经济水平较低,农民极度贫穷但还不至于饿死人状况的主要原因。另外,有一点很明确:农业机械和化肥投入数倍的增长,远远没有换取农业产值应有的增长,至少可以说,这些投入在当时的产权制度下利用率其实是很低的。

  从法理上说,一国宪法规定的制度是神圣不可侵犯和亵渎的。但是我们在农村土地所有制问题上的做法则从根本上违背了宪法的精神。比如,1954年宪法第八条明文规定要保护,“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”[7] 但是几乎从第二年起政府的政策就不再保护农民的土地所有权了。不仅如此,政府还通过强制的政策措施强力推行土地的集体所有制。这种做法本身就是一种违宪。

  另外,随着土地和工商业社会主义改造的完成,1954年宪法所规定的四种所有制形式(即国家所有制,即全民所有制;合作社所有制,即劳动群众集体所有制;个体劳动者所有制;资本家所有制)中的后两种也不复存在了。[8]而且,即便是该宪法规定的第二种所有制形式——合作社所有制,即劳动群众集体所有制——也由于1958年推行了具有“一大二公”更高所有制形式的人民公社导致了合作社的消亡而消失于无踪了。该宪法的有效期一直延续到1975年1月17日重新改写后取消了个体劳动者所有制和资本家所有制并改写了劳动群众集体所有制的提法的第二部宪法颁行为止。这样便使得这部宪法所规定的土地等生产资料所有制形式长期处于法律空置或虚置的状态。这在国际宪法史上估计也是空前绝后的,而且这一法律上如此长时期的尴尬在我们国家整整存在了20年。

  根据1978年改写后的宪法,虽然它在第五条说到了实行所谓“社会主义劳动群众集体所有制”,但在其第七条则仍然明确规定了“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这里是自1958年中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》将所谓人民公社作为劳动群众集体所有制经济的最重要载体加以规定以来最后一次的法律规定。这就是说,这个所谓农村土地的集体所有制从1958年到1978年这么一个漫长的时期内一直是将人民公社作为其唯一的载体而存在的。因为就像前苏联正是所谓集体农庄才让它的土地的集体所有制成为现实一样,也正是人民公社的成立才最终固化了我国土地的集体所有制。据此我们可以说,没有人民公社就不可能有土地的集体所有制。皮之不存,毛将焉附?这个道理是谁都明白的。

  然而,我们在上世纪七十年代末开始推行的大包干运动最终彻底瓦解了人民公社这个一直载荷着土地集体所有制命运的政社合一的组织,但是令人不解的是人民公社的瓦解和消亡并没有给国人带来土地集体所有制的废止和消亡。相反,大包干初期岌岌可危土地的集体所有制却在上世纪八十年代中期开始的姓社还是姓资的争拗中日见巩固下来。而这时,仅仅是将土地的使用权还给农民的农村大包干(初期叫联产承包责任制)在红火了5-6年之后,其对农村经济发展的促进作用也日见减弱。在因政治需要而坚持下来的土地的集体所有制下,中国的“三农”(农村、农民和农业)又开始了为期近20年的大衰退过程。

  据农业部农村经济研究中心 2001年5月16日公布的、由中央政策研究室和农业部发布的

  《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》披露:由于农村生产关系改革的滞后,“九五”期间,全国农村人均纯收入年均增长速度比“八五”期间下降了6个百分点,农村居民人均纯收入出现了持续增幅减缓的趋势。国家统计局公布的数据也表明,1997~2000年,全国农民人均纯收入增幅连年下降,按不变价格,分别比上年下降4.3、0.3、0.5、1.7个百分点。其主要原因是,农户家庭经营纯收入增幅下降,而农民外出务工得到的工资、从经营中得到的其他收入,成为“九五”期间农户家庭纯收入增加的主体,家庭经营纯收入、外出务工收入和其他纯收入的贡献份额分别是-27%、95%和32%,后两者比重2000年分别为23.6%和16.5%。.2000年农村居民的收入基尼系数已达到0.43,超过了国际上公认的0.40警戒线之上,比1995年高出0.04.“九五”期间农村居民的不平等程度扩大了大约10%.。[9]

  中国“三农”状况不断恶化的趋势一直延续到新世纪的2005年10月召开的中共十六大五中全会。在这次会议上,中共中央为了彻底扭转中国“三农”的全面颓势再一次提出了要“建设社会主义新农村”的口号。此时,中国的城乡差别和贫富悬殊也已经发展到了无以复加的程度,数千万失地后沦入无地可种、无业可谋、无社保可享的所谓“三无”境地的农民以及每年数以好几万起因征地造成的农村群体性抗争事件的大量涌现都表明中国的“三农”问题已经危机到了难以为继的地步,不能再这么继续下去了。

  2007年重庆和成都两市低调推行的所谓城乡统筹改革开始在集体所有制土地流转上做起了文章,允许农民以土地的承包经营权入股、抵押,甚至出让,以试图在不改变土地集体所有制形式的基础上打破集体土地不能交易、流转和集中的死水微谰的局面。这种出发点很好,但究其实质,集体土地的使用权只是土地所有权的一个部分,而且其价值也只是土地价值的一个部分。只要土地的所有权不还给农民,土地使用权的流转并没有也不可能解决农民的土地的发展权和生存权的归属问题。农村的集体土地上的所谓小产权房始终不能进入市场交易,其合法性也始终不能得到认可,其根本原因也就在这里。

  而且从法理上说,土地的使用权也是不可能永远与土地的所有权分离下去的,或者说,脱离了土地所有权的土地使用权是不可能无限制地流转下去的。随着时间的推移,现在我们所进行的土地使用权的流转最终会在将来产生相当大的法律上的冲突,也将会给我们未来法律体系的修订和重建提出更为难解的法律纠葛。因此,我期望重庆和成都两市在集体土地流转改革中能够以科学发展观为指导,大胆地解放思想,冲破所谓社会主义必须实行土地集体所有制的神话对我们思想观念的束缚,不要再在土地使用权这个螺丝壳做什么更多的道场,而是将改革的利刃对准已经滞后数十年的陈旧的农村生产关系,即所谓土地集体所有制的问题进行无情的剖析,扫除政策障碍,修订法律体系,制订管理制度,并在此基础上重建农民的土地个人所有制。

  为此,我借此文再次呼吁:把土地还给农民吧!

  

  ————

  [1] 摘引自《中华人民共和国土地改革法》(1950年6月28日颁行)第十条、第三十条

  [2] 老北《划时代的改革——全面取消农业税,农业生产经营新模式呼之欲出》,中华人民共和国财政部网,网址:http://www.mof.gov.cn/news/20060314_2264_13782.htm

  [3] 摘引自中国共产党中央委员会《关于发展农业生产合作社的决议》(1953年12月16日通过,原载1954年1月9日《人民日报》

  [4] 摘引自中共中央《关于农业合作化问题的决议》(1955年10月11日根据毛泽东同志1955年7月31日在省委、市委和区党委书记会议上的报告通过)

  [5] 《中华人民共和国宪法》(1954年)第八条说,“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”

  [6] 黄少安、孙圣民、宫明波《中国土地产权制度对农业经济增长的影响》,原载《中国社会科学》2005年第3期

  [7] 《中华人民共和国宪法》(1954年)第八条

  [8] 《中华人民共和国宪法》(1954年)第五条

  [9] 摘引自农业部农村经济研究中心 2001年5月16日公布的、由中央政策研究室和农业部撰写的《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》

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