史啸虎:中国的土地制度面临破局之四:政府土地政策的谨慎和务实化

选择字号:   本文共阅读 2698 次 更新时间:2008-09-21 20:18:34

进入专题: 土地制度  

史啸虎 (进入专栏)  

  

  如前所述,我国自实行农地集体所有制度以来,所谓“三农”问题就开始出现了。由于这个制度并没有随着人民公社的消失而被废除,10来年后兴起的城市化又将这个制度的弊端暴露无遗。还由于这个集体所有制土地的所有权人自始至终难以明确,或者勉强明确后的所有权行使人本身又不是一个法人或自然人,这种法律上的刻意模糊处理则让农民集体所有的土地早已成为一块谁都想吃、但除了农民自己几乎谁都可以吃到的唐僧肉。而集体土地的真正所有者——农民却成为政府主导的土地交易中权益受到剥夺和损害的最大的被伤害者了。为此,人们一直在问,中国为什么不能废除这个对于农民而言并无多少好处的农村土地集体所有制呢?或者说,我国的农村土地为什么不能废止文革极左时期的1975年宪法、回归朝气蓬勃的1954年的宪法,实行农民个人所有制,或者说把土地还给农民呢?

  近来,政学两界虽然大多承认土地集体所有制存有谬误,需要改革,但总是有人鼓吹不能将土地所有权还给农民。他们有的说,人口众多、人均土地较少的国家土地私有化后必然会出现土地兼并会导致中国社会拉美化或印度化;[1] 有的则则要求将土地全部收归国有,搞永佃制。[2]现在竟然还有人闭着眼睛说“农村土地何以成了问题?”[3]还有的人可能是因为代表了政府的观点,对现行土地集体所有制存在的问题不作任何解释,只是说我国现有的土地集体所有制“是中国宪法所规定的”,所以“不存在土地私有化问题”。[4]

  第一种说法似是而非,因为人们要问,拉美国家和印度即使是像这些人说得那样贫富悬殊(其实大多还没有我国的基尼系数高),但那是土地私有化的结果吗?为何那些法治较好的国家实行土地私有化,尽管有的国家(如日本、韩国、德国等)人口也很众多,人均土地也很少,但它们却没有什么危言耸听的土地兼并,没有出现某些学者所渲染的所谓拉美化或印度化呢?而且不仅如此,这些人均土地很少又实行土地私有化的国家的土地在法治条件下始终稳步而有序地集中到占人口极少数但农业生产和经营效率非常高的个体农民手里,创造了非常高的农业生产效率。(比如,日本上世纪九十年代人均耕地面积仅0.65亩,仅为我国同期人均耕地面积的一半也不到,但其农业生产效率却是中国的10 多倍。[5])显然,这第一种观点是站不住脚的。

  第二种意见也存在很大的缺陷。这种观点所依据的理由主要还是集体土地所有权界限不清、权属不明确、主体地位虚置等土地集体所有制本身存在的法律缺陷无法克服而已。由此可见,在农民的集体土地所有者的权益几十年来屡遭侵犯、得不到保障的情况下,提出土地私有,即实行农村土地农民个人所有制,表面上又会与现行法律框架发生冲突,于是干脆提出将土地收归国家所有,国家对农民实行土地永佃制的观点,其实是一种无奈的选择。但是这个选择是一种政治妥协,不仅不能伸张农民的权益,相反是在更深的层次上在损害农民的土地权益。你想,农民土地的集体所有制还起码形式上还表明农民对自己的土地还有着一点集体所有权,也还保留了一些农民维护自身权益的法律依据。而当农村土地的所有权不再属于作为一个集体的农民他们自己,而是属于了国家时,那些法律上代表国家、但这十多年来一直在漠视和剥夺农民的集体土地所有权的各级政府,在没有所有权约束它们的征地行为的情况下,又将会以怎样的方式去进一步漠视和剥夺租赁它们土地的农民的权益啊!

  在中国历史上的永佃制是由来已久的,但主要分两个时期。一是东周前期(春秋)以前奴隶制社会实行的所谓“普天之下莫非王土”的井田制时期。井田制是一种国有土地制度,但这个国家是属于奴隶制国家的君主的,因此,从实际上说井田制也是一种土地私有制。当时耕种这些国有土地的农人也就是国有土地的所谓“永佃户”。他们作为“永佃户”,不仅经济上受到君主的盘剥,而且政治上也不得不依附在他们所租佃的土地上。这样的农人也叫作农奴。另一个时期是明清时期。这个时期的所谓永佃制主要存在于人多地少的江浙地区。土地所有权属于地主所有,土地则交由农民作为永佃户去耕作并向地主按约交纳田租。这种永佃权可以继承,法律上也可以转让,但由于实际上农村地缘、血缘和宗族关系的制约,田面(永佃土地面积)随着时间推移总是越来越小。到本世纪初,无锡、常熟一带佃户的户均田面只有2-3亩了。[6]这表明永佃制是土地私有制并非是土地公有制的产物,也是不利于土地规模集中提高农业生产效率的。

  第三种意见的口吻实在是太轻佻了。从这句话中让人感到,亿万农民的土地权益在某些人看来几乎是一文不值的。本文觉得对此不值一驳。第四种意见认为,现有土地集体所有制是宪法规定了的,因而没有改革的法律依据。这种观点总让人感到,即便是我国政府,现在也知道这个农地集体所有制不是个好东西了。但可能由于觉得这个制度是马克思说过的,也是此前自己一直宣传了近五十年的社会主义公有制的两大基本形式之一,怎么能轻易改革并废止掉呢?但如果不改,这个衰败的“三农”现状,这个每年数万起的此起彼伏的因征地导致的群体性抗争现状,这个集体所有的土地本来就是国家强制从土改后拥有土地的农民手里征收来的铁一般的历史事实等等历史与现实问题我们又将如何解决呢?估计我们所有有关的政府官员。包括说这句话的人在内,一想到这些问题可能都会头疼。因为他们自己其实也不知道该怎么对付这个在现代中国几十年的历史中一直扮演着“麻烦制造者”角色的农地集体所有制了。结果呢?他们就只能将责任推给我们的宪法,说这个土地集体所有制是宪法规定的。言下之意,不言而喻。

  我国的宪法是根本大法,但宪法并非是不可以修订的。何况这些年宪法在我国的近三十年的改革进程中至少修订了四次。例如1988年、1993年、1999年和2004年对现行宪法部分条文的修改;还有重新改写形式,即将原来宪法重新改写,如中华人民共和国1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法都是将原来宪法重新改写一遍。

  既然在我国根据需要对宪法进行修订甚至改写本来就是个常态,既然文革期间的修宪者可以否定1954年的宪法,那为何在发现这个土地集体所有制的存在根本缺陷之后不去想办法修订或改写文革期间的宪法确定的相关条款以为我们今天废除这个土地所有制铺平法律上的道路呢?我们不正处于一个以人为本的改革的时代吗?为了彻底解决“三农”问题,为了建设新农村,为了亿万农民的根本利益,为了郑重履行我们全盘否定文革的诺言,像以前那七八次那样修订或改写一下1975年宪法确定的条文又算多大难度的事呢?

  所以,这种认为现有的土地集体所有制是宪法规定的而“不存在私有化的问题”的说法其实代表了官方在土地集体所有制问题上的意见。最近两年,鉴于现有土地集体所有制所呈现出来的种种弊端以及许多政学两界人士发出的要求改革现有农村土地集体所有制的呼声越来越高,中央政府在如何改革现有土地集体所有制问题上也越来越持谨慎的态度了。这在2007年4月发布的《2006-2007年中国农村经济形式分析与预测》,即《绿皮书》中表露得淋漓尽致。

  比如,这个《绿皮书》呼吁,“目前的农村土地制度必须改革”。这个结论的确汇聚了学界和政府的共同心声。但是在怎样改革以及往哪个方向改革的问题上,该绿皮书仍然没能给出一个明确的答案。它的建议是:在农村实施积极的城市化政策,通过土地制度改革,实行土地交易(包括国家征用)的市场化,提高农民的失地补偿,实现“以农村土地换取城市生活保障”,使相当一部分失地农民买得起较低标准的城市住房。[7]

  仔细分析这个建议,发现它其实从根本上回避了如何改革土地所有制的棘手问题。在这个建议里,改革的目的非常明确,那就是要实行土地交易的市场化,以使失去土地的农民能够得到比较合理的失地补偿,从而改善农民的绝对贫困的状态。但是在如何达到这一目的的最重要的前提,即如何改革土地制度问题上,却采取了一种回避的态度。该报告所说的“通过土地制度改革”是一句意义非常重要,但含义也是非常模糊的话语。这也表明官方学界在土地制度改革问题上所遇到的困惑和困境。

  在学界观点多出、思想混乱之际,中央政府的政策举措则显得更加谨慎和持重了。比如,2006年4月17日国务院授权新华社发布了《关于2005年深化经济体制改革的意见》。在这个《意见》中,中央政府提出要“完善农村土地制度。切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权,继续推动土地承包纠纷仲裁试点工作。继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理,加大对强迫流转案件的督查力度。进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。加快农村集体土地所有权的确认,进一步推进集体土地所有权、宅基地登记发证工作。”从这里可以看出,该《意见》多次强调了农村土地集体所有权问题,而且还要求对农地集体所有权进行确认和登记发证。不过,这个《意见》的很多地方都使用了“探索”和“研究”之类的修辞,其勉强、迟疑和谨慎之态跃然纸上。[8]

  过了一年不到,即2007年2月下旬,中共中央又发布了其于2006年底制订的《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。这个《若干意见》洋洋万文,但遍查全文,竟然发现该《若干意见》只字未提农村土地制度改革的事情,甚至对国务院大半年前的《意见》中一再提及的“农村集体土地所有权”问题连字样也没有出现,更没有出现“切实保障”这类表示重视的措辞。

  这份文件就社会主义新农村建设问题一共提出了8个大类32个意见,仅有关“制度改革”问题就提到了从农村社会保障制度、征地和户籍制度、合作医疗制度以及村务公开和民主议事制度一直到粮食流通制度、农村义务教育管理制度和“省直管县”财政管理制度等等不下十多种制度的改革,甚至还提到了“推进小型农田水利设施产权制度”这类小的不能再小的农村相关制度的改革。但令人纳闷的是,对于建设新农村最为重要的这个农村土地制度改革的问题,中央政府竟然也采取了回避的态度:一个字也没有提。[9]

  不过,平心而论,中央政府的这个态度是慎重的,从而也是负责任的,是符合实事求是原则的,也是对的。因为现有农村土地的集体所有制改革的确是现有制度中牵涉面最广、涉及人口最多、难度也可能是最大的一项制度改革。这个改革必然牵一发而动全身。我们不能不谨慎行事。因此,在保持谨慎态度的同时,中央政府则通过今年的一号文件要求各地政府制订相应政策,加大对土地的保护力度和被征地农民的合理补偿力度。紧接着,国务院最近又相继出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等一系列向被征地农民倾斜的亲民政策,力图将前些年由于不合理的土地制度所造成的社会矛盾和冲突缓解和平息下来,为今后可能实施更为彻底的土地制度改革创造一种主动积极改革的社会氛围。

  然而,与中央政府在土地制度改革问题上的日益谨慎态度不同,我国的相关法律则期望通过相关法律条文的颁行为我国的土地集体所有制改革尝试一条新路子。比如,2007年10月1日实施的《物权法》则试图在目前土地集体所有制不变的情况下用法律形式来增进农地使用权,也即土地承包权的流动性,以期打破目前的制度僵局。可以说,在对农民的土地承包经营权的约定上《物权法》比《土地管理法》和《土地承包法》都有所改进。但实践结果如何仍有待观察和检验。

  比如,《中华人民共和国物权法》第一百二十八条说,“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”很明显,该法试图绕过土地集体所有制的根本改革,拟通过农民的土地承包经营权的依法“转包、互换、转让等方式流转”,达到促使土地资产在日益发展的市场经济中流动起来,同时尽可能地维护农民的土地权益的目的。[10]

  《物权法》的上述对土地承包经营权的允许流转的约定的确与前面所述的土地永佃权的流转相类似。但这是否意味着中央政府已经准备采纳将现行的农村集体土地收归国有并实行所谓土地永佃制了呢?谁也不能下结论。但是,在今年《物权法》还没有生效时,重庆市就借所谓统筹城乡综合配套改革试验区东风适时推出了有关农民的土地承包经营权流转的政策规定。比如,重庆市工商局2007年7月初正式出台《深入贯彻市第三次党代会精神,(点击此处阅读下一页)

进入 史啸虎 的专栏     进入专题: 土地制度  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益笔会 > 笔会专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/20927.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。

学友讨论

Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网