史啸虎:中国的土地制度面临破局之二:社会问题的重要肇因

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史啸虎 (进入专栏)  

  

  实事求是地说,我国的所谓“三农问题”就是肇端于五十年前土地集体所有制的实行。因为自从中共中央领导人而不是国务院直接领导中国农村和农业政策与制度的制定、动用国家力量推行人民公社、剥夺农民的土地所有权以来,中国就开始出现了所谓“农村真穷,农民真苦,农业真危险”这一典型的中国“三农”问题了。[1]用历史的观点看问题,可以说,造成1960年开始的导致人口锐减数千万的三年大饥荒,其最初的所有制上的源头也正是这个土地集体所有制,因为正是这种所有制给后来刮起的并给我国农村、农民和农业造成了巨大损失的以所谓“共产风”为首的“五风”铺平了所有制上的道路。而后来在改革开放中陆续出现并逐步严重起来的许多现今社会上普遍存在的不那么和谐的社会问题,如贫富悬殊、官场贪腐、分配不公、治安恶化、公权滥用、法治失衡以及基层民主制度难以推行等等,无不与这种土地集体所有制息息相关。

  比如,贫富悬殊问题。有资料表明,我国城乡居民收入差距2003年即已达到3.2倍,这两年又一直在扩大,如果加上社会福利和公用设施这一块,有人估计已达5倍甚至6倍。据 《小康》杂志社主编、社会科学文献出版社推出的《中国全面小康发展报告(2006)》透露,按照中国国家贫困线,目前全国有4800多万贫困人口,其中农村贫困人口约2600万人,占一半以上。如果包括土地被征用失地后无家可归不得不居住在城镇的无地、无业、无社保的所谓“三无”农民,这个比例将达到70%以上。而如果根据国际上每人每日支出不足1美元即为贫困人口的标准,按照世界银行最近的估计,目前中国约有1.35亿人还处在国际贫困线以下,其中也有70%以上是依靠土地生活的农民。[2] 农民贫困的原因有不少,但不合理的土地制度却是个非常重要的原因。因为农民对耕种的土地只有使用权而没有所有权,也就很难保证土地所有权中所包含的发展权和生存权也属于自己。这样的土地制度不仅严重挫伤了农民从事农业发家致富的积极性,同时也给那些围绕土地交易形成的特殊利益集团剥夺农民的土地权益创造了条件。

  近年来,中央政府一直在企图增加并实际增加了许多对农村和农业的投入与补贴,但是严酷的事实是,在我们这个新世纪,特别在“三农”投入特别巨大的这两年,我国的城乡差别还在无情地扩大。铁一般的事实已证明,不管你承认与否,只要不废除这个有百害而无一利的土地集体所有制,无论你如何进行各种次要制度的改革,中国的“三农”问题都是不可能解决掉的。所以,现有的不合理的土地制度无疑是导致占全国人口70%的农民阶层普遍贫困并造成城乡差距巨大的一个十分重要的原因。

  再如,官场贪腐。有资料说,地产业是官员腐败的最厉害的领域。[3]《中华人民共和国土地管理法》规定,“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,但对于什么是“公共利益”的问题,该法却没有也无法明确规定。其结果是,实践中大量的商业用途披着公共利益的外衣进行土地掠夺。对集体所有土地的国家征用权被政府官员和商人们滥用了。我国迄今所有的征地,包括无数私人和企业的商业投资开发项目,都是各级政府以国家公共利益名义进行的。这里不仅存在着大量的违法和欺民的政府行为,而且也为官场权力寻租式的体制型腐败培植了丰厚的土壤。

  据资料表明,自80年代末以来,仅仅因为土地转让中违规现象所造成的国有资产流失每年都高达100亿元以上。如据国家审计署审计长李金华,在向全国人大常委会作的《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》中披露,2003年至2005年6月,上海、天津、江苏、浙江、江西和四川6个省(市)所属87个开发区中,有60个违规低价出让土地7873万平方米,少收土地出让金55.65亿元。[4]这些少收的出让金有相当一部分落入了各级贪官污吏的腰包。迄今所知的已被暴露的贪官污吏几乎有一半以上是产生于所谓经营城市的范畴内,也就是产生于土地交易或与土地交易息息相关的行业之中。尽管还没有一个具有权威性的统计数字,但中国官场的腐败之所以能够迅速地向深度和广度发展,并在短短十来年时间里就形成燎原之势,不合理的土地集体所有制为其源头之一则是毫无疑问的。

  土地集体所有制还导致农村财富大量流失。农村财富大量流失问题其实也是一个分配不公和社会正义失衡的问题。现有土地集体所有制度也是造成这一状况的主要原因。比如,据中国社科院2005年的调查报告披露,我国从1987~2001年期间就从农民手里征收了3395万亩耕地用于房地产和经济区开发以及基本建设,而由于这些土地大多位于城镇周围、人口密集之处,每征收1亩地就大约有1.4个农民失去土地。[5]

  如果加上2002~2006年这5年期间征收的土地,再加上这20年来从农民手里征用的数量可能更加巨大的非耕地性农村土地,我国迄今总共从农民手里征收了至少有1亿亩土地。(但是也有另外的说法认为征地面积要远远大于公布的数字。比如,有学者就说,仅2003年,“农民土地被各地政府和开发商以招商引资为名,大规模圈占,全国一年土地就减少将近2000万亩。”[6])这么多土地变换用途后增殖的平均溢价是多少没有统计资料,反正沿海和内地、大中城市和小城市、建设用地和房地产开发以及时间远近等等都不一样,但如果将其增殖后的平均溢价估算为每亩30万元恐怕没人会有非常大的异议。照此计算,这1亿亩农村土地增殖后的溢价就有30万亿元人民币!同时,造成的失地农民即便按照官方公布的数字比例计算,至少也有7000万!

  可我们给这两亿多失地农民多少征地补偿呢?笔者也没有查到全国的平均补偿金额的数字,但前些年许多地方高速公路之类的建设用地每亩平均也只有6000~8000元、水电站征地1.2~1.5万元、房地产开发1.5~2.5万元补偿则是非常普遍的事情。由于自然性质和地理位置的不同,土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。但我们在补偿农民时仍然是按照《土地管理法》以计算若干年青苗费为主的方式进行的。所以,如果不分农村土地种类(耕地和非耕地)、年代远近和地区类别,平均按照每亩征地补偿农民2万元(即每公顷30万元)计算应该是只多不少的,即使有出入,那可能也是算少了。据此,征用1亿亩耕地就表示仅补偿了农民大约2万亿元人民币,平摊到7000万失地农民头上,每个农民仅得到将近3万元不到。

  另外,2006年中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队发布的《2005年农村经济绿皮书》披露的比例数字也可以作为旁证。这个比例数字是指农村被征用土地的收益分配格局,即:地方政府占20%~30%,企业占40%~50%,村级组织占25%~30%,农民占5%~10%。征地成本与出让价之间的巨额收益,大部分被中间商或地方政府以及腐败的官员所攫取。[7]

  失地农民中,生活水平较征地前提高的不到10%,而失去收入来源,生活水平降低的失地农民则占到60%。这些比例数字尽管没有列出征地补偿金额,但其比例所昭示的内容仍与上面的分析大致吻合。所以我们可以说,如果以上这两个数字可以站住脚,那么就意味着这十多年来,我们各级政府和经济组织仅仅由于所谓城市化就从农民那里净拿走了多达28万亿元人民币的土地财富!

  反过来,如果我们设计的土地制度是合理的,是由农民个人拥有土地所有权,政府不再充当土地一级市场的主要参与者,而是成为土地合法交易的监管者,并在城市化的过程中通过合理的土地交易把这全部的30万亿元人民币的财富的一半留给农民(另一半则由土地购买方通过有效开发以及各级政府通过对不同土地用途征收税额不等的土地交易税等合理合法的方式获得),由7000万卖地农民平分,每个人便可至少分到20万元之多(15万亿元除以0.7亿人);即使摊到全国7亿农民头上,平均每个农民也仅仅因为城市化就可以额外增加4万多元人民币的收入。如果土地所有权属于农民,这些数十万亿元人民币的土地财富就会在广大农村中不断地积累起来,再通过投资不断地增殖,可以想象,这将会在过去的二十年里使我国的农村、农民和农业发生多么巨大的变化啊!

  我们目前财政通过工业反哺和城市支援方式每年增加的1000多亿元支农资金(摊到每个农民头上只有区区100元出头)与每年通过这种不合理的土地制度征地从农民处剥夺掉的近2万亿元人民币的财富相比,反差是多么的大呀!而且,其本身还是一种极大的讽刺。我们现在的这种一方面从农民处拿走巨量的土地溢价,另一方面又以各种方式增加农业补助的做法,用个不一定很恰当的比喻说,不啻于从农民身上用水泵抽血却用打点滴方式去回补葡萄糖水吗?

  由此可见,只要目前的所谓土地集体所有制度不改革,仍然由政府既当裁判员又当运动员式地垄断土地交易一级市场,无论怎么改革土地交易上的一次分配制度,也肯定是解决不了根本问题的。因为就农民而言,由于土地不是属于他们自己所有,他们没有土地所有权项下的土地交易与否以及如何交易的权利,这便致使土地集体所有制下的土地交易和收益分配已经变成一种国家单方面地对农民的一种行政垄断式掠夺了。

  土地集体所有制也不利于社会稳定。在不合理的土地制度造成的贫困、贪腐和分配不公的三重压力下,农民的因为土地征用而导致的上访和群体性抗争事件呈急剧上升势头。不少文章和调查报告都说,我国因各种不稳定因素发生的群体性抗争事件里有70%%以上发生在农村,而因土地纠纷而形成的抗争事件又占农村全部事件的65%以上。[8] 根据国家公安部发言人武和平2006年初在新闻发布会上公布的数据,我国2005年发生的群体性抗争事件数量就达到8.76万起,平均每天达240次之多,比上年增加6.6%。(也据公安部公布,2004年全国共发生 7.4万起抗争事件,共有 376万人参与其中,比2004年增长15%。)相比之下,大规模征地还刚刚开始的1993年这类.事件还只有8700起。十来年时间竟然增长了整整10倍!

  按照上述两方面的数据分析,我国仅仅因不合理的土地制度而造成的土地纠纷和抗争性事件光去年就发生了大约将近4万起!(8.76万x 70% x 65%= 3.99万)这些增长速度惊人、众多而频繁发生的抗争事件都是在现有的所谓集体所有的土地制度下产生的,因此,如果我们仍然把这仅仅归结于现有土地制度是合理的、只不过需要完善,国家只要严格加以管理就可以解决的话,那显然是自欺欺人,根本解释不过去的。据有的学者分析,农民的土地抗争“最集中的地区是沿海较发达地区,其中以浙江、江苏、河北、山东和广东最为突出。这些地区争议的主要是非法和强制性征地,农民控告的对象主要是市、县政府。”[9] 由此可见,土地的集体所有制的受害者主要就是农民,而继续实行这种所有制也是从根本上不利于社会稳定的,并与建设和谐社会的宗旨背道而驰。

  至于社会治安恶化、公权滥用以及民主欠缺等问题更是无不与不合理的土地集体所有制问题一起共生共荣。可见,现有的不合理的土地制度已经成为我国构建和谐社会最大的也是最迫切需要解决的不稳定因素,并到了非改革不可的地步。目前,尽管政府和学界在如何改革现有土地制度问题上看法不一,但无论是政府还是学界在要否进行土地制度改革的这一重大问题上似乎都达成了一致,并无不同意见。那就是:现有的土地制度的设计肯定出了问题,而且问题还挺大,所以维持现状肯定也是不行了。这是明眼人——只要不是傻子——都可以一目了然的。

  我们这十多年来因土地征用而造成的社会不稳甚至冲突,都是在上世纪80年代末我国颁行《土地管理法》和本世纪初颁行《土地承包法》之后才开始出现并日益恶化起来的。所以,这十多年并不成功的实践已经明白无误地向国人表明,现有的《土地管理法》和《土地承包法》以及它们依据宪法所设计的土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制本身存在着严重的历史局限性和改革的不彻底性。它们尽管在历史上曾经对解放农业生产力发挥过积极的和推动性作用,但囿于意识形态的束缚,在设计土地所有制度时忽略了市场经济下农民对土地的天然的权属要求,所以现在到了对其反思和改革的时候了。

  

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  [1] 李昌平《给总理的信》,《南风窗》2002年12月3日期

  [2] 联合国开发署《2005年中国人类发展报告》,新浪网2005年12月16日期转载

  [3] 邵道生《反腐败不断向新的领域推进》,原载《廉政了望》杂志,新浪网20071月11日期转载

  [4] 李金华《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》,《财经时报》2006年9月6日期转载

  [5] 韩俊《失地农民的就业与社会保障》,原载《中国改革论坛》,中国社会科学院农村发展研究所网。2005年9月6日期转载

  [6] 温铁军在安徽某县的演讲《李昌平的悲剧和胡温的难题》,原载《乌有之乡》,《学术中国》2005年7月5日期转载

   网址:http://www.xschina.org/show.php?id=4171

  [7] 中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队和社会科学文献出版社联合发布《2005年农村经济绿皮书》,中国农业信息网2005年4月14日转载

  [8] 于建嵘《中国城镇化与农民土地权益保障》,中国社会学网2006年3月15日期

  [9] 于建嵘《转型中国的社会冲突——对当代中国工农维权抗争活动的观察和分析》,《凤凰周刊》2005年3月5日总第176期,

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