史啸虎:中国的土地制度面临破局之一:土地集体所有制的由来

选择字号:   本文共阅读 3336 次 更新时间:2008-09-21 20:15:23

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  我国目前的土地集体所有制并非是一建国就实行的,而是有一个显然的发展和变化过程的。

  1954年我国的第一部宪法就规定了“国家所有制,即全民所有制;合作社所有制,即劳动群众集体所有制;个体劳动者所有制;资本家所有制”等四种所有制形式,并在其第八条规定了“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”[1]可见,土地改革后的中国在那时实行的土地制度还不是集体所有制,而是土地的“个体劳动者所有制”。也就是说,当时的土地所有权,除了属于国家所有的之外,大多还在农民自己手里。

  之后几年在农业合作化的过程中,随着我国农业合作化步入高级社阶段,农民的土地个人所有权也发生了变化。当初,加入初级社实行土地入股,土地所有权仍然归农民所有。但到了高级社阶段,农民一入社,其土地等生产资料就归所谓高级社集体所有了。但这时并非所有农民都入社了。比如,到1955年夏季,农业生产合作社已由年初的“十万个增加到六十五万个;加入农业生产合作社的农户,已由一百八十万户增加到一千六百九十万户,约占全国农户的百分之十五。”[2]

  1955年初,由于发展速度过猛,不少地方又出现了强迫命令、违反自愿互利原则的现象。中共中央在发现上述问题后,发出了一系列通知和采取措施纠正偏差。1月10日,中央发出《关于整顿和巩固农业合作社的通知》,要求各地停止发展,集中力量进行巩固,在少数地区进行收缩。3月上旬,毛泽东提出了“停、缩、发”的三字方针,即根据不同地区的情况,停止发展、实行收缩和适当发展。为了贯彻三字方针,农村工作部于4月下旬召开了全国第三次农村工作会议,总结经验,布置工作,提出要求。到1955年7月,全国原有67万个合作社,经过整顿,巩固下来的有65万个。[3]

  到了第二年,即1956年10月,中共中央在北京召开七届六中全会,通过了《关于农业合作化问题的决议》,要求到1958年春在全国大多数地方基本上普及初级农业生产合作,实现半社会主义合作化。虽然当时还仍然维持着文件中有关自愿互利原则,并在上半年出现过短暂的农业合作化运动急速发展,仅3个月左右的时间就在全国基本实现了农业合作化。到1956年底,已经有大约87.8%的农户参加了所谓高级社,“基本上实现了完全的社会主义改造,完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变”。[4] 尽管如此,这时全国还有百分之十以上的农户因为没有入社而保留着对自己土地的所有权,一直到人民公社化运动开始。

  但是,在土地问题上,人民公社实行的其实已不仅仅是所谓集体所有制了,而是一种介于集体所有制和比较高级的所谓全民所有制之间的生产资料所有制形式。比如,中共中央1958年8月29日通过的《关于在农村建立人民公社的决议》中就其所有制问题有如下一段文字:“人民公社建成以后,不要忙于改集体所有制为全民所有制,在目前还是以采用集体所有制为好,这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦。实际上,人民公社的集体所有制中,就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制,将在不断发展中继续增长,逐步地代替集体所有制,由集体所有制向全民所有制过渡,是一个过程,有些地方可能较快,三、四年内就可完成,有些地方,可能较慢,需要五、六年或者更长一些的时间。过渡到了全民所有制,如国营工业那样,它的性质还是社会主义的,各尽所能,按劳取酬。”[5]

  但不管是实行土地的集体所有制还是实行全民所有制,加上工商业领域的社会主义改造的结果,我国第一部宪法所约定的四种生产资料所有制形式,即“国家所有制,即全民所有制;合作社所有制,即劳动群众集体所有制;个体劳动者所有制;资本家所有制”这四种所有制形式到此时只剩下一种半所有制。其中“一种”是指“国家所有制,也即全民所有制,那个“半种”则是指所谓“合作社所有制”,也就是所谓“劳动群众集体所有制”。而个体劳动者所有制和资本家所有制均随着社会主义的改造运动而消亡了。为何我要说集体所有制是“半个所有制”呢?一是因为这时宪法所说的合作社已经不存在了,全都改为所谓人民公社了。“皮之不存,毛将焉附”?二是此时的人民公社无论在政策上还是在实践中都还在向所谓“更高层次”的所有制——全民所有制“过渡”。一直过渡到1961初中央开始“整风整社”和纠正“五风”(即共产风、浮夸风、强迫命令风、特殊风、瞎指挥风),尤其是所谓“共产风”为止才基本上刹住车。[6] 但此时,全国已经有成百上千万人,主要是农村人口,死于了1960年开始的大饥荒。

  大饥荒后,1962年9月27日中央颁行了《农村人民公社工作条例修正草案》(即著名的“农村六十条”),不再提所谓过渡全民所有制了。该条例草案第一条就明确规定农村人民公社是“社会主义的互助、互利的集体经济组织”,实行生产资料集体所有制。[7] 在人民公社的生产资料所有制不再穷过渡,而是回归集体所有制后,尽管实践中的“一种半”所有制变成了全民和集体“两种所有制”,但宪法中所约定了的“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”这类条款也毕竟失去了存在的意义。在法治不健全的时期,政策始终高于并最终战胜了法律。在政策面前,宪法只是摆设。在这种情况下,农民的土地个人所有权自实行人民公社化以后也便全部而彻底地丧失掉了。

  为了缓解和弥补自己制订的政策与自己制订的法律之间长期存在的冲突和差距,使它们统一起来,同时也为了从法律上固化农村土地的集体所有制,在1958年人民公社通过政策将土地集体所有制事实化之后17年,也就是所谓文化大革命后期的1975年,我国颁布了第二部宪法。该宪法完全推翻了第一部宪法关于农村土地所有权的规定,并将中国原来实行的四种所有制形式在法律上变成了只有两种所有制形式,即所谓“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”。[8]也就是说,在当时的中国,不要说土地了,就是其他任何生产资料,包括耕牛,也都是要么属于国家,要么属于集体。好在该部宪法还在第七条给农民留了一条活路,即于第七条规定“在保证人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下,人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业,牧区社员可以有少量的自留畜”。[9]这里对于自留地的修饰用词是“可以经营少量的”,而且说的只是土地的经营权,土地所有权还是所谓集体的。

  土地是属于集体的了,但这个集体所有制与国家(政府)是什么关系呢?是平等的法律主体之间的关系吗?显然不是。因为该部宪法第六条还第一次规定“国家可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。[10]这种授予国家无限制征收城乡土地权力的法律规定从文革后期的1975年一直沿用至今,成为现今各地城市化种种剥夺农民土地和其他经济权益的法律上的始作俑者。其实,由前所述,在1975年宪法有关实行土地集体所有制的条款颁行之前十七年,也就在1954年宪法颁行后三年,我国就已经通过强行推行人民公社运动将原本明确规定要由“国家按照法律保护农民的土地所有权”的宪法条文置之脑后了。可见,宪法在中国并非是高于一切的,只要愿意,政策随时可以否定和无视宪法的条文。我不明白,我们既然要全盘否定文革,但为何文革期间颁行的漏洞百出的1975年宪法的有关土地所有权的条文却仍然成为我们现今的不可动摇的政策依据而不加以改革呢?

  但是,历史就是这么书写的:自那以后迄今为止,我国的所有法律仍然继续沿用与人民公社共生的土地实行集体所有制这一条款,仍然没有回归刚颁行没多久就被粗暴对待和否定掉的1954年的宪法原则:即“国家按照法律保护农民的土地所有权。”

  

  ————

  [1] 《中华人民共和国宪法》(1954年)第五条和第八条

  [2] ,中共中央七届六次会议(扩大)《关于农业合作化问题的决议》(1955年10月11日根据毛泽东同志一九五五年七月三十一日在省委、市委和区党委书记会议上的报告通过),中国网2002年5月31日转载

  [3] 《农业合作化运动》新华网新华资料,

  网址:http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697957.htm

  [4] 同[3]

  [5] 中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》(1958年8月29日),1958年9月10日《人民日报》刊发

  [6] 《中国共产党大事记(1961年),新华网,

  网址:http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/15/content_2094181.htm

  [7] 《农村人民公社工作条例修正草案》(1962年9月27日中共八届十中全会通过),中国农业律师网2007年1月29日期转载

  [8] 《中华人民共和国宪法(1975年)》第六条,中国宪法网转载

  [9] 《中华人民共和国宪法(1975年)》第七条,中国宪法网转载

  [10] 同[8]

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