胡月晓:关于官方发展援助

选择字号:   本文共阅读 1593 次 更新时间:2008-09-18 15:02:03

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胡月晓  

  

  官方发展援助(ODA)是发展中国家尤其是贫穷国家的重要国际融资来源。当前流入贫穷国家的ODA有所回升,流向领域分布的结构发生变动,来自非政府组织(NGO)和南南国家之间的援助增加。为充分发挥ODA的效用,必须加强援助双方之间的合作,改进ODA的分配标准,以及重视ODA的效果。

  

  一、国际ODA发展的重要性

  

  从国际经济学和发展经济学的角度,获得海外资金对发展中国家经济和社会发展的重要性是显而易见的。ODA是许多发展中国家,尤其是低收入贫穷国家的重要国际融资来源。ODA还是发展中国家一项较稳定的资金来源。贫穷国家对ODA的依赖程度比一般发展中国家要高。1996年以来,ODA占受援发展中国家GDP的比重一直处于1%—2%之间,贫穷国家整体上比这要高出1个百分点。

  ODA由不同类型的各种国际资金的援助组成,通常包括:国际收支平衡偿付支持、援助工程、食品援助、灾害援助、债务减免、国际和平援助、国际技术援助等。各种援助的稳定程度是不一样的,有些具有长期性,有些是短期或临时性的。所有的援助都对受援国经济的运行有积极作用。按各种援助性质的差异,组成ODA的各种类型援助可分为短期影响援助、长期影响援助和人道主义/紧急援助。前两类援助由旨在促进受援国经济长期或短期增长的各种无偿支付组成,人道主义援助和紧急援助则并不在于促进人均收入的增长,而是在贫穷国家由于自然灾害、战争等意外因素造成民众生活水平急剧下降时,帮助他们缓解生活困难。

  国际ODA对于贫穷的发展中国家获得发展资金,平衡国际收支,加强基础设施建设,以及提高人民生活水平等具有重要意义,对于受援国融入国际经济大循环,进入世界经济一体化进程,也有直接的推动作用。ODA接受国通常经济发展水平比较低,国际收支不平衡,经常账户逆差占GDP的比重较大,ODA直接改善了这些国家的经济基础,促进了它们宏观经济的平稳运行。表1“流入贫穷国家的ODA”反映了ODA对接受国的这种积极作用。

  

  二、当前国际ODA发展的变动

  

  (一)随着ODA总量的上升,流入贫穷国家的数量有恢复性上升

  自20世纪90年代以来,国际ODA总量经历了一个上升、下降、再上升的过程。表2说明了国际ODA的主要援助国OECD国家,提供ODA数量的变动情况。来自主要援助国OECD国家的ODA数量的演化,基本上决定了国际ODA总量变动的情况。从表2中可以看出,国际ODA数量在1992年达到最高点624亿美元后,逐年下降,到1996年降到最低点485亿美元,之后又逐渐上升,到2004年已达到1065亿美元。伴随着国际ODA总量的变化,流入贫穷发展中国家的ODA也表现出相应的变动。由表1可知,流入贫穷发展中国家的ODA逐渐由最低点1997年的131亿美元上升到了2003年的196亿美元。

  (二)流入贫穷国家的ODA结构发生变动

  据世界银行2005利用OECD发展援助委员会的统计数据分析,近十几年来,流入贫穷国家ODA的部门分布发生了重大变动。1990—1992年,流入贫穷国家的ODA主要流向物质基础设施建设,流向教育和卫生领域仅占8.1%。而2000—2002年,在流向贫穷发展中国家的ODA中,第一位的是债务减免,占22%,而物质基础设施建设则降为17.6%。流向贫穷发展中国家的ODA结构变动如表3所示。

  (三)来自非政府组织(NGO)的援助上升

  在某些情况下,来自非政府组织的赠与援助是一些贫穷国家的重要国际资金来源。20世纪90年代以来,NGO组织的数量增加了一倍,来自这些组织的援助金额也从1990年的50亿美元上升到了2003年的100亿美元,约占当年全部ODA总量的15%。大多数来自NGO的援助都直接流向了贫穷的发展中国家,对缓解受援国的经济困难起了很大的作用。

  (四)南—南援助增加

  随着南—南国家之间相互直接投资增多,发展中国家之间经济交往频繁,以及南—南合作加强,南方国家对南方国家的援助增加。那些经济实力增强的发展中国家加入了ODA援助国的行列。虽然南—南援助大多集中在紧急援助类型上,规模相对较小,但发展中国家ODA的增加,有利于推动发达国家ODA的增长。南—南援助也有利于加强南北之间的合作与对话。南—南国家之间具有相同或相近的资源条件、经济基础、历史文化,因而在经济发展过程中更容易达成技术转移;地理位置的接近,使得援助的实施成本相对较低。

  

  三、ODA发展变动的特征

  

  (一)援助国对ODA分配更加倾向于战略考虑

  进入21世纪,特别是“9·11”事件发生以来,“反恐”的战略考虑,成了美国为首的发达国家实施ODA的重要标准。伊拉克战争的爆发,更是体现了发达国家在实施ODA过程中的这种意图:流入伊拉克的ODA占全球ODA总量的比重由1980—2000年间的平均0.3%上升到2003年的4.2%。发达国家对“反恐”前线国家如伊拉克、阿富汗等的ODA预计还会持续增加。这严重地减弱了ODA促进发展中国家发展的本义和初衷。

  (二)债务减免和特殊目的援助比重增加

  在最近几年国际ODA的增加中,援助国对发展中国家债务的减免和特殊目的援助占了很大份额。2005的债务减免援助由2004年的40亿美元上升到了230亿美元,特殊目的援助2005年和2004年基本持平,均为450亿美元,但与2001年的300亿美元相比,也是一个很大的增长。由于受战略考虑的影响,ODA与受援国军事开支和军援的联系越来越紧密。流向“反恐”前线国家和地区的ODA,大部分用于接受国的军费开支。冷战结束初期,全球国防支出一度有所下降,国际ODA也表现出了同样的下降趋势;但“9·11”事件以来,全球军事费用又有所上升。处于“反恐”前线的国家和地区,大多本身经济基础较弱,为维持增加的军事支出,发达国家增加了对其军费援助,流入“反恐”前线国家的ODA数量自然也就上升。

  (三)ODA“顺风向”性

  ODA的根本目的是促进接受国经济和社会的发展。援助国对受援国提供ODA一般都有一定的条件,如要求受援国的经济体制对援助项目有配套能力、受援国要有较好的经济表现等。因此,发展状况较好的发展中国家通常能得到更多的援助。同时,捐助国对受援国的援助不完全依据接受国的经济状况,而在很大程度上取决于其自身的经济状况。当全球经济景气指数下降时,虽然发展中国家对国际ODA的需求上升,发达国家由于自身经济景气低迷,一般要减少ODA的数量。

  

  四、ODA发展的改进

  

  为了提高ODA的效能和效益,使其能对发展中国家尤其是贫穷国家的经济发展和人民福祉发挥应有的促进作用,国际社会特别是发达国家应切实改进官方发展援助。

  第一,加强授受双方之间的合作

  授受双方之间的合作包括双方对ODA项目的筛选和分析、双边援助策略的共同商讨和施行,以及对援助效果的联合评价等。其目标是:减少授受双方的重复劳动和ODA运行成本;提高ODA的水平,增加援助数量。使ODA资金真正流向最需要和最能发挥援助效益的国家和地区。特别重要的是,援助国对受援国不要强加苛刻的政治或经济条件,使ODA真正向贫穷国家倾斜,使其能得到经济实惠实益。ODA接受国本身的发展努力和改革动力,是它们取得发展和实现ODA目标的基础。因此,受援国也需要做出切实努力,为接受ODA创造更合适的条件。

  第二,改进ODA分配标准

  ODA作为一种国际流动资金,也是一种稀缺资源。为了最大限度地发展ODA的作用,实现推动受援国经济发展的目的,ODA的支付必须紧紧围绕促进发展的本义,制定出合理的分配标准。ODA的分配,既不能以政治战略考虑为标准,也不能以单一追求项目利润为目的。因为战略考虑改变了ODA的宗旨,利润导向使ODA项目变成了商业项目,两者都不能使最需要发展援助和最能使ODA发挥作用的国家得到ODA。真正能使ODA发挥效用和最大效益的分配标准,应该是以实际需要和效率为导向,这才有助于发展中国家尤其是贫穷国家的经济发展,并有助于促进全球经济的和谐发展。

  第三,重视ODA的结果

  为实现ODA促进发展的目的,需要十分重视ODA运行的结果。这就需要确立明确的援助目标。为实现预定目标,各种援助发展机构和政府组织必须重视ODA施行的各个阶段,包括援助计划的制定、施行和完成;保持对ODA报告体系的紧密关注,以防ODA在施行过程中出现偏差,确保ODA顺利实施,并有效地降低运行成本。为达到ODA的援助目标,以进一步吸引更多的ODA资金流入,受援国则要努力提高经济管理水平,采取合适的经济管理政策,促进宏观经济的良性运行和社会经济的稳定发展。

  

  

  表1:流入贫穷国家的ODA(单位:10亿美元)

  

         1990 1995 1996  1997 1998  1999  2000 2001 2002 2003 2004

  经常项目赤字 -7.1 -8.8 -12.4 -9.4 -11.1 -6.9  -3.6 -2.4 -0.3 -2.3 -8.7

  ODA      14.4 16.2 14.2  13.1 13.6  13.5  13.8 15.6 16.8 19.6 -

  ODA占GDP%   4.3  4.3  5.6  4.1  4.8  2.9  1.5  1.0  0.1  0.8  2.7

  

  数据来源:world bank(2005)。

  

  

  表2:来自主要援助国的ODA(单位:10亿美元)

  

  1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

  62.4 56.1 58.8 55.6 48.5 52.1 53.2 53.7 52.4 58.3 69.1 79.6 106.5

  

  数据来源:world bank(2005)。

  

  

  表3:流入贫穷国家的ODA分布(单位:%)

  

         基础设施 一般项目 债务减免 教育卫生 农业  其他

  1990—1992 32.2   19.3   8.5    8.1    11.2 20.8

  1995—1997 40    6.9    10.1   10.9   9.9  22.1

  2000—2002 17.6   14.5   22    13.1   6.6  26.3

  

  数据来源:world bank(2005c,2006d)。

  

  

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文章来源:《国际问题研究》2008年第1期

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