解决中国农民问题需要新思维——于建嵘答澳大利亚驻华大使芮捷锐问

选择字号:   本文共阅读 7337 次 更新时间:2008-09-04 11:13:21

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于建嵘 (进入专栏)   芮捷锐  

  

  应该说,这些是非常重要的变化。只是需要指出的是,这几起农民宣告土地权利归属的事件,都与某些具有社会关怀的律师有直接关系。当然,无论知识分子在这些事件中起到什么样的作用,单凭农民愿意发布这些文件就可以说,某些农民对中国当前的土地制度是抵制的,他们的行动依据已超越了现有法律规定,上升到天道人权或意识形态上了。尽管如此,总的来说,当前中国农民的土地维权还是在国家法律框架内进行的,还是属于“以法抗争”的框架。

    

  土地制度存在根本性的缺陷

  

  芮:从世界各国现代化的角度来看,工业化和城镇化必然会冲击传统的土地占有方式和状况,当然也会产生一定的冲突。这个问题在中国特别突出吗?

  于:根据简单的测算,从改革开放到现在,中国至少有5000万到6000万农民失去土地,成为失地农民。这里所说的失去土地,就是原有的耕地和宅基地被政府征用,农民与土地彻底分离,失去对土地的使用权和收益权。这些失地农民有的成为城镇居民享受了社会的各种保障,有的有了新职业。但还有将近一半的农民,没有土地、没有工作,也没有社会安全保障,成为“三无”农民。为何有这么多农民会成为“三无”农民呢?这是我们的土地制度有根本性的缺陷所造成的。

  芮:关于中国农村土地制度存在问题的讨论已经有很多了,我们注意到您是从法律制度的角度来研究的。如果从法律制度方面来说,中国农村土地制度的主要问题有那些呢?

  于:在我看来,目前中国农村土地制度主要有三个方面的问题——

  第一个问题是,农村土地所有权主体不明确。依据我国宪法、民法、土地管理法和农业法的相关规定,农村集体土地所有权体现为三级制的“农民集体所有”——即“村农民集体所有”“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说,农村集体土地所有权的法定主体是三个层级的“农民集体”。然而,现行法律并没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上,“农民集体”不是法律上的“组织”,而是全体农民的集合,是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述,不是法律关系的主体。

  第二个问题是,尽管我国法律规定农村的土地所有权归集体,使用权和收益权归农户,但是国家对农民集体土地所有权实行了严格的限制,农民集体或个体事实上无权对土地进行自由处置。这些限制既有对土地所有权的转让、抵押、出租等方面的禁止或限制;也有为节约用地而要求的各种用地定额、控制指标和审批手续;还有为了土地使用符合生态环保等需要而必须执行的国家土地利用统一布局,等等。一方面,国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让,使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状态。农村集体土地所有人——“农民集体”只能是象征意义的所有者,而不能将其所有的土地量化确定为具体的财产,更不能进行社会财产交换。另一方面,国家控制了农村集体土地的最终处分权。现行的土地征用法规定,国家为了公共利益需要,可以依法征用集体所有的土地,将之转化为国有。农村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其他用地单位,只能首先由国家买进,然后再由国家拍卖给土地开发商或者其他使用单位。这实际上否定了村集体作为土地产权主体的地位,政府成为农民行使土地权利的代理人。

  第三个问题是,农村土地产权转让收益分配制度具有强制性和垄断性。国家单方面确定征用土地的补贴标准,这种补贴标准是强制性的非市场价格,不能体现所有人的意志,更不用说真实地体现土地价值。同时,国家规定征地的受偿主体是集体经济组织,而不是承包经营农户,这就把农民排斥在土地增值收益分配之外,造成农民既不能决定土地卖与不卖,也无权参与征地补偿费标准和补偿费分割比例的谈判,无法争取和保护自身的合法权益的局面。

  所有这些问题的关键是农民本身不拥有包括占有权、使用权、收益权、处分权和转让权在内的全部土地所有权,农民无权决定土地应该如何处置,也不能从土地转让收益中获得合理的补偿。这就为那些假借国家之名侵吞农民土地权益的社会强势阶层创造了条件,也为政府在行使土地权利时的机会主义寻租行为敞开了大门。比如,农村土地价格被政府征收和由政府转卖给开发商,之间有巨大的差价,而这个差价成为政府实现自身利益最大化的必然结果。因此,政府具有出卖农民土地的强大动力,总是想尽一切办法压低农民土地的征收价格,想尽一切办法把农民的地拿来卖掉。这样的制度安排严重损害农民利益,致使大量农民失去原有土地——无地、无业和无社会保障的三无人员剧增,社会矛盾被激化,严重影响农村社会的稳定和发展。

  

  解决农村土地问题需要新思维

  

  芮:中国农村土地制度存在的问题是显而易见的. 你认为应该如何解决这些问题?

  于:学界和政界在中国农地制度存在的问题性质及解决方案上分歧巨大。目前,为解决农民失地失业问题的措施主要有两个——

  其一是强化政府管理,严控征地规模,禁止随意修改规划,滥征耕地。

  其二是改进征地补偿方式,提高对失地农民的补偿,妥善安排好失地农民的生计等等。

  也有学者提到,保障农民对土地的长期使用权,把政策规定、合同约定的农民土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权。

  不过,这些措施对我国农村土地制度中存在的官权强制侵蚀民权这一本质问题缺乏清醒认识。如果不限制国家和官员对农村土地拥有的无限权力,不让农民有能力维护自己的土地权益,只靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题的。目前的当务之急是要限制各级政府特别是具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力,使农民能维护自己的权益。为此,就必须改变农村现存的土地制度,明确农民的权利。也就是说,要先从法律上把土地还给农民,然后再考虑用市场手段来解决农地征用问题,探索建立农地交易方面的制度。只有农民拥有土地长期使用权,才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况,才能保证农民在进入城市非农部门时,能够支付转岗培训和社会保障的成本。

  芮:有人也许会建议,因为中国农民的人均土地非常有限, 就应该走精耕细作的道路,在农产品品质改良和种植技术做足功夫。在这方面,中国有很杰出的像袁隆平那样的水稻专家。你对此有什么看法?

  于:去年我到法国访问时也听到过与您相同的观点。法国著名的经济学家Jean Christophe Kroll教授在接受我访问时,表达过与您相同的观点。他是法国农业部的专家,曾对中国农村进行过多次考察,他对中国城镇化的建议有两个原则——

  其一,如果农产品生产不受影响的话,农民离开土地是件好事。

  其二,那些离开土地的农民,要能在城市找到工作才行,找不到工作也不行。在农村的农民,如果没有能力投资提高生产能力的话,还是不要离开农民。中国应创造一个自己的农业现代化的模式。可以考虑在农村发展一些手工业,在农村搞些别的东西。中国一定要开发自己的内部消费市场。中国没有别的选择,千万不要考虑把八亿农民中的百分几十的人转移到城市里去,北美的模式不能照搬。

  这样看来,我们有关解决中国农村问题的许多观点是值得重新思考的。也就是说,解决中国农民问题需要新的思维。但需要指出的是,目前中国农村土地制度存在的问题需要在土地占有、处分和收益方面有新的制度性突破,否则很难解决目前存在的问题。至于是否采取什么样的具体形式来做到这一点,则不只是私有化这一条路。而且,土地归农民私有,是否一定就会产生土地无序兼并而产生两极分化,也不是绝对的。这需要根据不同的情况采取不同的制度来约束。

    

  改革要体现农民的利益和意志

  

  于:如果从政治和社会学的角度看中国农村改革,如何体现农民的利益和意志才是改革的方向。也就是说,由于当前中国农村的土地状况十分复杂,改革的具体方案也应体现这种多样性。但无论采取什么样的方案,所有的改革在考虑到社会稳定和发展的同时,一定还要体现农民的利益和意志。这是一个原则性问题。问题是,现在中国农村的许多农村改革实验,不能体现这两个基本原则。

  比如,现在某些地方的农村股份合作制的改革,并不具备土地可以集中开发和使用的经济条件,只是某些领导干部为了政绩和某些社会强势集团或人物为了控制农民承包经营的土地,而否定中央一再强调的稳定农村家庭承包经营政策,违背农民的意愿强行推行的。而且,现在许多农村股份合作组织除了出租或私售土地可以获得一些利润外,兴办的其他产业由于经营成本极高并难以适应千变万化的市场情况而很少有获利的。如果那些以土地为投入的经营行为一旦失败,就会把农民最后的生活保障都输掉。而且就是有些经营业绩,还有一个公平公正分配问题。如果不能建立一个让人人都可以获利的机制,就会使这些组织中的一些人不能获得应得的收益。由于这项改革是以农民交出土地经营承包权为基础的,如因分配不公使部分人哪怕少数人不能从中获利,也就意味着这部分农民因此而失去最后生活来源。

  可见,这种以改革的名义强迫农民交出经营承包的土地,侵害了农民的合法权益,所具有的社会危害应是显而易见的。

  芮:您关于体现改革要体现农民的利益和意志的这个观点,我是同意的。事实上,西方国家在这方面有过许多经验。这些经验对解决中国的农民问题应具参考意义。另外,我注意到中国新闻媒体的一些报道,说户口制度应在未来三到五年内取消,以便让农民可以享受到和城里人一样的社会地位。也听说中国打算进行一个在超过12个省以及自治区应用的新的登记系统,可以用于代替户口制度。 你认为类似的户口制度改革是协助中国农民的重要步骤吗?

  于: 应该说,改革开放30年来,户籍制度改革总的方向是积极正确的。上世纪80年代以来,随着家庭联产承包责任制的实行和农村剩余劳动力的出现,形成世界上独一无二的农民工大军。这个大规模的流动或转移,是自发形成的。随着这种流动的加速和规模的不断扩大,过去那种通过户籍登记和管理对农村人口流动进行严格限制的制度,已成为经济发展的阻碍。面对这种社会现实,中央和地方的政策不得不进行一系列调整,由限制逐渐变得宽松。在中央层面,全面推进户籍制度的改革;在地方层面,各地的改革也颇具开创性且富有成效。很多地方实行“绿卡户籍制”,一些改革开放的前沿城市还普遍实行了“蓝印户口”,以吸引人才和资金。到2001年,全国许多省市都宣布城乡居民粮油关系与户口脱钩。但需要看到的是,附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局,错综复杂,使这些改革很难取得最终突破。正是由于这方面的改革没能跟上来,在目前情况下,就不能简单地废除户籍制度。因为即使户籍改变了,农民表面上变成城里人了,实际上什么也没有得到。有些地方政府和官员正是通过所谓的农村户籍制度的改革而剥夺农民的土地财产。这也是中国社会改革需要重点注意和解决的问题。

  芮:据我所了解,你对农民建立自己的利益组织的相关课题做了不少研究。 你认为农民和工人建立自己的利益表达组织,这种趋向又会怎么发展?

  于:让农民建立自己的利益组织,是我这些年重点呼吁的问题。根据我的研究,当前的中国执政者,并没有开放农民和工人利益表达组织的计划。当然,在目前中国农村事实上存在许多具有一定政治意义的维权组织。我认为,农村出现的这些农民维权组织,对中国社会的发展有着十分重要的意义。这些意义主要有——

  其一,农民维权组织的形成及他们所进行的理性维权活动,不仅影响到中央的农村和农业政策,而且正在影响改变基层政府的施政行为。在许多有农民维权组织的地方,比如衡阳县,县乡政府开始把农民维权代表作为协商对话的对象,在维权农民权益和促进农村社会发展方面都发生了很大的变化。

  其二,农民维权组织的建立,意味着农民的抗争会更加理性,有利于社会稳定。在一定意义上,这些农民维权组织可以填补目前农村出现的民间权威的缺位,他们是农民与政府之间的中间力量,可以有效阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来。事实也正是如此。那些农民维权组织较发达的地方,由于农民代表相约不参与违法行为,要有理性地维权,因此很少有因农民自身的原因而引发的恶性群体事件。

  其三,更为重要的是,这些农民维权组织,一般通过宣传国家的法律和政策来动员广大农民,号召农民在法律的框架内争取自己的正当利益。在他们的带领下,农民们通过不断学习,接受现代法制观念,正在成为具有权利意识与法律意识的现代公民。

  需要指出的是,目前农民维权组织还处在非正式阶段。这里的非正式性主要有两个方面:它们的存在具有一定的法理依据,是以国家宪法规定的公民有结社自由这类法律为基础的,但并未得到政府民政部门在程序上的认可,它们大都还是没有取得“正式组织”资格的“非正式”组织;就其组织形态上来说,它还是一种非结构的软组织,它们内部虽有一定的分工,但缺乏系统性和支配性,成员之间没有建立明确的权利—义务关系,主要依靠“道义”和“信誉”来维持组织对成员行为的约束,而且这些维权组织自身没有经常性的经济来源,其活动经费依赖其成员和群众的自愿援助。这些问题的存在影响了农民维权组织的发展。而要解决这些问题,需要执政者从政治上重新认识农民及他们自发建立的维权组织,也需要农民及全社会的共同努力。

  芮:于教授,非常谢谢您。让我们学到了很多的东西,希望今后还有这样的交流机会。

  

  【相关简介:芮捷锐(Geoff Raby),现任澳大利亚驻华大使;于建嵘,中国社会科学院农村发展研究所教授。

  本文刊于《领导者》23期,天益网受权发布。

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