关锐捷:国家政策调整对中国农民收入与消费影响的研究[1]

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  5%,1987年增加1.67%,1988年由于国家宏观经济的影响,下降0.8%,到1989年和1990年分别为21.8%和35.1%,后期即1991年对农民收入的贡献率也有所下降,增长率只有1.4%。

  (四)以深化粮食购销体制改革为主的政策措施对农民收入和消费的影响(1992-1998年)

  1、国家在此期间出台的主要政策

  1992年,中国共产党的十四大提出了要建立社会主义市场经济体制。随着社会主义市场经济体制改革的推进,此期间国家出台的政策主要集中在:一是深化粮食购销体制改革,二是保护耕地。

  为了解决农业特别是粮棉生产的比较效益降低,工农业产品价格剪刀差扩大等问题,中央出台1993年11号文件,提出要深化粮食购销体制改革,保障中国粮食生产稳步增长和产销平衡。建立保护价收购制度,并相应建立粮食风险基金和储备体系。在粮棉主产区选择部分商品粮大县和优质棉大县,由国家安排专项贷款,并适当增加基地建设投资,集中力量进行扶持。在《中共中央、国务院关于1994年农业和农村工作的意见》中提出,要突出抓好粮棉生产和“菜篮子”工程,增加农产品有效供给。1995年的中央6号文件仍然提出要突出抓好粮棉生产。1996年,中央提出要突出重视粮食生产,推进科技进步,不断提高粮食综合生产能力,有条件的地方,要继续保留价外补贴,充分调动农民发展粮食生产的积极性。1997年,国家提出要加快粮食流通体制改革,逐步建立起适应社会主义市场经济要求、适合中国国情的粮食流通体制。

  为了解决大量耕地被占等问题,中央1993年11号文件指出,要建立基本农田保护区制度,严格按照国家有关规定征收耕地占用税、新菜地开发建设基金和土地复垦费用,不得随意减免。1995年的中央6号文件强调,要坚持按照规划和计划用地,不准搞土地预征,不准占用粮田栽种果树、挖鱼塘。还要采取有效措施,解决一些地方出现的土地撂荒问题。

  2、主要政策的绩效分析

  从1993年到1997年,每年的关于农业和农村工作的中央文件第一条或第二条都是关于深化粮食购销体制的改革政策,极大的保护了农民的种粮积极性,提高了种粮农民的收入,农民人均纯收入1997年比1993年增加了82.3%,年均递增16.2%。农民的家庭经营收入来自种粮的收入从1993年的312.9元上升到1997年的412.8元。农民的生活消费支出1997年比1993年增加76.5%,年均递增15.3%。说明以保护粮食生产为主的有关政策在此期间引起农民收入和生活消费的大幅度上涨,政策绩效是显而易见的。

  随着农民种粮积极性的极大提高,耕地得到一定程度的保护,粮食产量和储备量大增。这一时期农产品综合生产能力明显提高,粮食等主要农产品实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转折,但同时国民经济通货紧缩,农产品价格持续下跌,导致农民收入增长幅度开始下降,工资性收入稳步增长,逐渐成为农民增收的重要来源。农民的生活消费支出从1993年的人均947.4元增加到1998年的1605.2元,农民的生活服务消费支出和文化服务消费支出比重分别由4.7%、6.2%上升为7.6%、9.6%。

  (五)以农业结构战略调整为主的政策措施对农民收入和消费的影响(1998-2002年)

  1、国家在此期间出台的主要政策

  到20世纪90年代中后期,中国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。农业综合生产能力明显提高,实现了农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。农村面貌发生了巨大变化,农民生活总体上开始进入小康。此期间国家出台的政策主要集中在农业和农村经济结构战略性调整。中国农村经济社会发展进程中的这一历史性转变,既为中国的农业和农村经济发展提供了难得的机遇,也提出了严峻的挑战。一方面,为提高农产品的质量和效益,促进畜牧养殖业和农产品加工业的发展,加快城镇化进程和转移农村剩余劳动力创造了有利的条件;另一方面,由于农产品供求关系的变化,农业的发展遇到了资源条件和市场需求的双重约束,出现了农产品卖难、价格下跌、农民增收困难等一系列问题。在这种形势下,调整农业和农村经济结构,转变经济增长方式,已经成为农业和农村经济发展的内在要求。因此,在这一阶段,农业政策主要是调整农业结构为主。1997年中央初,中央提出要调整和优化农村产业结构。1998年1月,《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》指出,要以市场为导向,调整和优化农村经济结构。1998年10月,《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》又提出,依靠科技进步,调整和优化农村经济结构。1998年12月召开的中央农村工作会议,作出了中国农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断。从指导思想和原则、调整重点、政策措施等方面对农业生产结构调整做出了全面安排。进入“九五”后期,各地围绕农民增收这个中心,加大对农业和农村经济结构的调整力度,大力发展优质高效农业,积极推进农业产业化经营,取得了一定成效。

  2、主要政策的绩效分析

  种植业经济结构调整显见成效:1999年至2002年的4年间,农作物总播种面积下降的幅度全国平均虽然仅为1.1%(根据2万多个农户汇总计算,下同),但种植业内部结构性变化表现明显。粮食作物播种面积,由1998年人均1.98亩调整到1.84亩。在不同地区之间差异较大,东部地区调减幅度为17.7%,西部地区调减了5.8%,而中部粮食主产区的减幅为0.7%。经济作物和其他作物(包括蔬菜等)的增长幅度都非常明显,分别达到18.4%和37.7%。特别是东部地区,其经济作物播种面积的增长幅度达到48.4%,其他作物播种面积的增长幅度达到88.0%;中部地区经济作物面积增幅达到32.1%,其他作物播面增幅3.5%;西部地区由于退耕还林还草政策的效果和市场环境的影响,经济作物播面减少15.4%,其他作物播种面积增长了22.0%。

  大宗农作物品种结构趋于优化:遵循价值规律和自然法则,农民自主调整农作物品种结构。全国小麦、稻谷和棉花播种面积调减幅度,分别达到了21.4%、15.7%、20.1%。其中,作为小麦主产区的中部地区,下降幅度达到34.0%;稻谷播种面积的下降,主要是由于东部地区大幅度调减30.1%的结果;由于棉花价格持续下跌,导致作为棉花主产区的西部地区棉花播种面积下降了58.6%。玉米、大豆、油料、糖料和烟草播面适应市场需求,朝着有利于增加收入的方向发展,分别增长10.4%、3.7%、23.6%、17.4%和101.1%。尽管在这个时期某些品种的价格有所下降,但其播种面积反而稳步上升,说明农民在进行生产决策时,不仅考虑该产品价格的发展变化,而且注重比较效益的选择。

  种植业生产区域化布局逐渐形成:种植业生产正逐渐向中部地区集中,中部地区无论作为粮食作物还是经济作物的主产区地位更加突出。4年来,除小麦的生产份额下降了5个百分点以外,其他品种的生产份额均有较大幅度的提高。其中,稻谷、玉米、大豆播种面积在全国的比重分别为45%、51%和79%,均比1998年提高了4个百分点;棉花的播面比重为41%,提高了9个百分点;油料的播面比重为57%,提高了7个百分点;糖料的播面比重为40%,提高了17个百分点;蔬菜的播面比重为76%,提高了55个百分点。

  大农业产业结构调优趋势明显:就全国而言,水产品、奶类、禽蛋、牛羊肉产量大幅度增长,猪肉产量基本持平,林产品产量略有增加,禽肉产量有所下降。

  农户更多投工于农外产业和外出就业:4年之中,广大农民努力摆脱小农经济的束缚,积极开拓就业门路,家庭经营投工量全面下降,其中种植业投工由1998年占总投工量的54%下降到2002年的45%,渔业投工比重由2%上升到4%,工业投工比重由4%增加到6%,运输业投工比重由3%上升到4%,商饮服务业取得了较大的发展,由9%增加到16%。家庭经营外投工和劳务投工显著上升,增长幅度分别为26.9%和70.0%,农村经济渐趋多元化。

  外出就业和经营企业收入增势强劲:农村劳动力离土又离乡、外出就业势不可挡,2002年外出劳动力占农村全部劳动力的比重达到19.4%,比1998年提高8.6个百分点;家庭人均外出就业劳务收入780元,其占家庭总收入的比重由12.0%增加到17.1%。4年中外出劳务收入增长68.4%,为家庭人均增收贡献317元,成为农民增收的新亮点。农户经营企业(包括股份制、合伙、私营和三资等企业)的收入由人均95元增加到124元,其中来自经营私营企业的收入增速达到55%,占家庭人均总收入的比重由2.5%增加到2.7%,尽管份额比较小,但反映出经过农业和农村产业结构的不断升级,随着农村市场的逐渐繁荣,随着国家经济政策的放宽限制,农村正逐渐涌现出经营性人才,这将为农村经济的持续繁荣打下良好的基础。

  农民税费和各种摊派支出明显下降: 国家开发西部地区和启动农村税费改革等扶持农业的各项优惠政策,有利于减轻农民负担和缩小地区收入差距。2002年平均每个农民上缴村组集体的支出为38.3元,比1998年减少37.8元,比2001年减少20.4元。中部地区减负最为明显,人均40.8元,减少290.3元;东部地区和西部地区分别为47.8元和25.1元,分别减少27.8元和25.2元。其中,平均每个农民各种摊派的支出为5.3元,比1998年减少8.5元。中部地区减负最为明显,人均6.8元,减少105.5元;东部地区和西部地区各种摊派支出分别为4.2元和4.8元,分别减少4.8元和5.5元。税费支出的减少,虽然不会影响到农民家庭总收入,但却意味着农民可支配收入的增加。

  东、中、西部地区农民的收入差距,分年度情况如下:1998年183:103:100,1999年220:117:100,2000年200:106:100, 2001年191:111:100,2002年189:110:100。到1999年仍是拉大的趋势,2000年开始缩小,后两年进一步缩小。其原因,一是国家加大对西部的投入,包括“一退三还”政策的实施和重点工程项目的建设,使农民增收成为可能;二是农村税费改革的启动和各项减负工作的落实,尤其是中西部地区,农民负担有所减轻。综合考察农民上缴国家税金和上缴村组集体两个项目,1998年为143.34元,2002年为120.06元,整体下降了16.2个百分点。

  (六)以减轻农民负担为主的政策对农民收入和消费的影响(2001-2003年)

  1、国家在此期间出台的主要政策

  此期间国家出台的政策主要集中于以下三方面:一是税费改革政策,二是增加农业投入政策,三是引导农民工外出就业政策。

  2000年,为从根本上减轻农民负担,规范农村税费制度,理顺国家、集体、农民三者之间的分配关系,国家决定在安徽全省进行农村税费改革试点,其他一些省份也选择了部分县市进行试点。主要内容是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。同时,实行村级公益事业建设“一事一议”筹资筹劳制度,推进以精减机构和人员为主要内容的乡镇机构配套改革。2002年,在总结安徽等地试点经验的基础上,农村税费改革试点扩大到20个省、自治区和直辖市。2003年,农村税费改革试点工作在全国全面铺开。农村税费改革试点已经取得了显著成效,堵住了向农民乱收费的口子,试点地区的农民负担得到了明显减轻,农村“三乱”得到了有效的遏制,农村税费征管得到了初步规范。2003年6月,财政部和国家税务总局颁发《关于2003年农村税费改革试点地区农业特产税有关问题的通知》。北京、河北、广西等22个省、自治区、直辖市将部分特产品改征农业税;对牲畜产品和不在土地上生产的品种以及在当地属于零星分散的品种,既不征收农业特产税,也不征收农业税。截至2003年10月,全国绝大部分地区已经逐步取消了农业特产税,少数地区一时取消不了的,都缩小了征收范围,降低了税率,减轻了农业特产品生产者的负担。

  2003年,国家加大了对农业的投入力度。中央财政预年初预算安排的支援农村生产、农林水事业费、农业综合开发、扶贫资金和粮食风险基金共555.(点击此处阅读下一页)

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