赵俊臣:扶贫不是对穷人的恩赐——云南省扶贫开发23年的回顾与思考

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

  云南省农村贫困具有贫困面广、贫困规模大、贫困程度深、脱贫致富难的特点,是中国扶贫攻坚的主战场之一。同全国同步,云南省的扶贫也是从1980年代中期开始的,至今23年来取得了显著成效。全省农村贫困人口从1985年的1212万人,减少到2000年底的1022.1万人,到2007年底又下降到596.5万人;贫困人口总数在全省农村人口中的比重由1985年的40.1%下降到2000年底的28.5%,到2007年底又下降到19.3%左右。80个扶贫开发重点县农民人均纯收入,由1985年的150元,增加到2000年的1103元、2007年的1999.8元。贫困地区的基础设施和农民的生产生活条件得到有效改善,农村经济社会明显发展,广大贫困农户的自我积累和自我发展能力逐年增强。

  当前,云南省的扶贫开发工作已经转入解决温饱和巩固温饱并重、改善基本生活条件和提高人的综合素质并重、政府主导和社会参与并重的新阶段,既面临着难得的机遇,也面临着严峻的挑战。当前和今后一段时期,要坚持统筹城乡发展和开发式扶贫方针,牢固树立“大扶贫”理念,分类指导,连片开发,以整村推进、产业开发、劳动力培训转移、异地搬迁为重点,加大对革命老区、“三江”(金沙江、澜沧江、怒江)沿岸地区、人口较少民族地区、边境民族地区和特殊贫困地区的扶贫力度,创新工作机制,加快推进贫困地区经济、社会、生态全面协调可持续发展。

  

  一、23年来的扶贫开发历程简述

  

  改革开放以前,由于全国、全省人民都处于贫困状态,政府和社会都没有扶贫的能力。特别是,由于封闭,一直拒绝国际社会对我们的道义性的扶贫请求。党的十届三中全会果断地抛弃“以阶级斗争为钢”、“无产阶级专政下的继续革命”等理论与路线,把党的工作转到了以经济建设为中心上来,首先通过农村家庭承包经营责任制,一举解决了全国人民吃饱饭问题,接着是推进城市、工业、商业的改革,经济搞活了,收入增加了,国力增强了,于是扶贫便提到了党、政府和社会的议事日程。自1980年代中期开始,大规模的扶贫便在中国大规模的展开了。

  第一阶段,以解决绝对贫困户温饱为主的扶贫(1985——1990年)。

  1984年,中共中央书记处政策研究室制订划分贫困的标准,是以县为单位,按前三年(1981——1983年)人均口粮(其中稻谷主产区200公斤、稻杂参半区175公斤、杂粮主产区150公斤)和人均纯收入120元来度量的。1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组办公室成立,并对国家重点扶持的贫困县划分标准,作了新的规定:一般贫困县人年均纯收入150元以下,民族自治县150——200元,老革命根据地300——350元。按此规定,国家确定的重点扶持贫困县(国定贫困县)计328个,各省、区确定出由省资金予以扶持的贫困县(省定贫困县)计371个。

  按照1986年云南省的贫困划分标准,即以县为单位人均收入一般地区不足150元、少数民族自治县不足200元的县,共26个国家重点扶持县,另有15个县为省重点扶持县,合计确认云南省的贫困县为41个,贫困人口1212万人,贫困发生率(贫困人口占农村总人口的比率)40.1为%。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》中,云南省内国家重点扶持县增加到73个,另有7个县为省重点扶持县,合计为80个。在扶贫开发过程中,为保持政策的连续性,中央和省一再宣布:贫困县如果摘掉了贫困帽子,原有的扶持政策一律不减。

  1988年,云南省政府立项,由省委农村工作部、省政府扶贫办和云南省社会科学院联合组成课题组,完成了《云南省41贫困县脱贫致富战略研究》,比较全面、系统地提出了扶贫的战略、政策和策略。由于课题研究的主持人之一的董恒秋同志,当时任省委农村工作部部长兼省政府扶贫办主任,课题组提出的扶贫的战略、政策和策略,自然而然地转化为了省委、省政府及有关部门的扶贫行动。

  这一阶段的主要扶贫措施之一是解决“食不裹腹”的温饱问题,又称为“温饱工程”。这是因为,解决吃饱饭问题,既是绝对贫困户的强烈要求,也是一个国家、社会的基本责任。进入新世纪,以解决吃饱饭的温饱工程,增加了解决“住不避风雨”的住房问题,被称为“安居温饱工程”。

  此外,这一阶段还着力进行了农田小型基本建设扶贫、乡镇企业扶贫、农副产品加工业扶贫、普及义务教育的扶贫、乡村道路扶贫等,也都取得了不同程度的效果。1985年到1990年,云南省绝对贫困人口从1212万人减少到到2007年底又下降到万人,贫困发生率从40.1%%下降到28.5%。

  综观这一时期的扶贫,有以下几个特点;一是以县一级的区域扶贫为主,主要表现为普遍制订并实施贫困县脱贫致富规划,效果良好;二是政府的扶贫资金以贴息贷款为主,主要贷给扶贫企业;三是贫困县重点抓扶贫企业,在每一个贫困县里扶持举办了一批工业企业、农产品加工也企业,但是由于不少贫困县并不具备举办工业企业的条件,企业成功率不高。

  第二阶段,以扶持贫困区域为主的扶贫(1990——1994年)。

  为解决扶贫第一阶段中,以解决绝对贫困户吃饭问题的成效显著、而贫困县内的工业扶贫项目、财政贴息贷款项目成效并不显著的问题,自1990年后,云南省的扶贫开始强调贫困区域的农业资源开发。

  1990年,经精心筹备,福特基金会资助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目(YUM)”启动,为中国接受国际组织援助的第一个大型扶贫项目。YUM项目的试点村有4个:滇东北镇雄县老包寨、滇东南广南县安王、滇西怒江傈僳族自治州福贡县珠明琳、滇南江城县明子山。项目的最大创新,就是较早地提出了以贫困村为单位的扶贫,包括基础设施建设、扶贫人才培训和政府扶贫办能力提高三大部分。村的基础设施建设,始终坚持与脱贫致富有关、所有的贫困户收益的原则。

  与此同时,这一阶段还继续进行温饱工程、改善贫困地区基础设施、产业扶贫、科教扶贫等措施,新启动了异地搬迁扶贫开发试点等。据统计,从1990年到1994年,云南省绝对贫困人口减少到783万,贫困发生率下降到22.9%。

  第三阶段,以扶贫到户为主的阶段(1994——2000年)。

  鉴于在此前以区域性扶贫为主的扶贫,一些地方出现了“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”、“扶强不扶弱”等现象,中央采纳专家的意见,在1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划》中强调以贫困户作为主要的扶持对象,或者说把扶贫对象界定为“进村、入户”,把宝贵的扶贫资源直接送达真正的贫困户。

  根据中央和国务院的要求,云南省政府制定了《七七扶贫攻坚计划》,强调通过扶贫到户,承诺在世纪末的最后七年里解决700万贫困人口的脱贫问题;并提出了要处理好富民与富县的关系,在使用资金安排扶贫项目时,对于既能富民又能增加地方财政收入的项目当然是最好的,应予首先安排;当遇到增加农民收入与地方财政收入发生矛盾时,应首先着眼于能帮助更多的农民脱贫致富;当资金紧张时,属于扶贫专项资金应更多优先用于富民项目。

  与此同时,这一阶段还继续进行温饱工程、改善贫困地区基础设施、产业扶贫科教扶贫等措施,新启动了异地搬迁扶贫开发等。据统计,从1994年到2000年,云南省绝对贫困人口由783万人减少到1005万(按新的扶贫标准),贫困发生率下降到28.5%。

  第四阶段,综合性整村推进阶段(2001——2010年)。

  2001年中央颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)》,将扶贫开发工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重,工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口;扶贫的区域对象从592个重点县进一步细化为14.8万个重点村,使之覆盖80%左右的贫困人口。在具体扶贫措施上,强调到村到户,用参与式的方式选择贫困户、选择扶贫项目。这些措施都大大改进了瞄准机制。   

  云南省制定的《云南省农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,提出了2001—2010年全省农村扶贫开发的目标,是把405万特困人口作为帮助扶持的首要对象,同时继续帮助600万基本解决温饱的贫困人口脱贫致富,重视农村残疾人扶贫工作;把贫困人口相对集中的少数民族地区、边境地区、革命老区和自然环境条件恶劣的特困地区,列为扶贫开发的重点区域;继续扶持73个国家重点扶持县、5个省级重点扶持县、100个重点扶持民族特困乡和100个左右重点扶持边境民族贫困乡、4000个贫困村(村委会)、5000个特困自然村;对失去生存条件的100万人口实行易地开发扶贫,其中以劳务输出方式转移20万人;力争农民人均纯收入年均增幅达到5%;贫困地区基础设施、生态环境有较大改善,经济快速发展,科技、教育、文化、医疗、卫生各项社会事业全面发展,群众文化生活不断丰富,农民生活质量和综合素质显著提高,为进而达到小康创造条件。

  为实现上述目标,云南省积极探索“扶贫公司+基地+农户”、扶持龙头企业和基地带动农户、直接扶持农户等产业扶贫模式;加大了科技产业扶贫力度,对无偿资金扶持贫困地区产业发展进行了有益的探索;积极开展到户贴息贷款改革等试点工作。

  据统计公报,到2007年底,按当年人均纯收入低于785元的农村绝对贫困标准,年末农村绝对贫困人口为196.5万人,比上年净减少31.9万人;绝对贫困发生率下降到6.36%。按当年人均纯收入786—1067元的农村低收入贫困标准,年末农村低收入人口为400万人,比上年净减少42.4万人,低收入贫困发生率为12.96%。

  

  二、若干扶贫措施简评

  

  (一)首先解决绝对贫困户吃饱饭问题的温饱工程——人的生存权第一。

  在人的所有权力中,生存权无疑是第一人权。1980年代初,中国农业科技人员试验成功了地膜覆盖玉米增产技术。1987年,农业部把这一技术作为“温饱工程”,用财政平价供应地膜、差价补贴的方式向全国推广,此后被作为解决贫困地区农民吃饱饭问题的重要措施。地膜覆盖农作物栽培技术,能明显地改善土壤墒情、提高地温、增加作物产量,高寒山区、干旱半干旱地区的增产效果特别明显,成为中国大规模扶贫中解决贫困农民吃饱饭问题的重要扶贫方式之一。

  以云南省为例,从1986年试验示范1.68万亩,以后迅速扩大,至1997年已推广到221.4万亩。据云南省农业厅统计,1986——1996年10年间,通过地膜覆盖玉米“温饱工程”共增产粮食12亿公斤,相当于1996年云南省粮食总产量的约10%,解决了200万人以上的连年口粮困难。近几年来,其他农作物如马铃薯、红薯、旱谷、蚕豆、白芸豆、烤烟等,也逐步采用地膜覆盖等技术。据对武定、东川、双柏、剑川、鲁甸、墨江等县调查,有效的增产现实是马铃薯每亩增产26.8%,红薯为43.3%,旱谷为8.8%,吞豆为34.8%,白芸豆为26.8%。

  (二)小额信贷“云南模式”——变“输血”为“造血”。

  小额信贷扶贫到户,原为诺贝尔和平奖获得者、孟加拉国穆罕默德.尤诺斯(MuHammad.Yanus)教授创办的乡村银行的扶贫模式。1994年,由中国社会科学院杜晓山教授等引入中国,在河北易县等地复制试验成功。1995年,联合国开发计划署(UNDP)北京办公室,在外交部对口扶贫县——云南省金平县和麻傈坡县试点,也获得成功。1996年底,外交部副部长唐家璇视察金平县和麻傈坡县后,建议云南省委、省政府在扶贫中推广。1997年,在王学仁副书记的主持下先在25个县市试点,次年铺开。试点过程中,云南省社科院农经所紧密配合省扶贫办,并代省政府起草了《云南省小额信贷扶贫管理办法》、《云南省小额信贷扶贫财务管理办法》、《云南省小额信贷扶贫会计制度》三个法规,编写出《小额信贷:扶贫攻监成功之路》教材,协助省扶贫办举办了两期全省培训班,揭开了全省小额信贷扶贫的序幕。

   云南省坚持探索符合实际的小额信贷“云南模式”。例如,在建章立制、规范操作的基础上,变GB模式一年24次还款制为年底一次还清本息,解决了小额信贷收、还贷款频率高,管理成本高的难题;在产业发展上,重点扶持与解决温饱息息相关的种植业、养殖业和“一乡一业、一村一品”的特色产业;在运作中,依靠乡村政府做好贷前、贷后调查服务,金融机构签约到户,统一放贷管理和收回贷款的直接到户;以及能人带动、合作经济组织带动等多种运作方式。(点击此处阅读下一页)

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