王曙光:政府如何扶持农民合作社?

选择字号:   本文共阅读 3036 次 更新时间:2008-07-21 11:12:43

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王曙光 (进入专栏)  

  

  农民合作社是农业产业化转型和农民增收的重要载体,在新农村建设中扮演重要角色,这已经成为各级政府的共识。很多地方政府创造出很多支持农民合作社的新形式、新做法,不仅促进了农民合作组织的发育和成长,而且也在这个过程中理顺了政府与合作社之间的关系,摆正了政府在合作社发展中的位置。

  但是,也有一些地方政府在支持农民合作社的过程中出现了一些行为上的偏差。这种偏差的表现之一,就是以政府的意志代替农民合作社的意志,把政府在经济发展中的一些意愿强加到合作社身上,使合作社背负了沉重的“政策性义务”。合作社是农民自愿组建的互助性的民间组织,合作社本着为合作社成员服务的精神组建,其精髓是“合作、自愿、互助、民主”。政府在合作社发展中可以为其提供必要的政策支持、人才支持、信息支持和资金支持,为其提供比较宽松的成长环境,以帮助合作社更快更规范地发展;但是,这并不意味着政府可以直接将自己的意愿转嫁到合作社的身上。政府的一些职能不能简单地让合作社来完成,政府和合作社之间是一种平等的市场关系,而不是行政上的指令性服从关系。

  政府行为偏差的第二个表现是,政府对合作社的支持手段比较简单化,大部分采取直接拨款补助的方法,这导致政府的很多资金支持都没有效率。合作社在使用这些钱的时候,并不会详细论证资金用途及其收益,而是把政府的补贴作为“不吃白不吃”的免费午餐。在这种情况下,政府的补贴和拨款就达不到支持合作社发展的目的。

  政府行为的第三个偏差,是在合作社的组建过程中,直接以政府的名义组建各种合作社,对合作社的组织形式和内部治理结构进行严格的控制,使合作社实际上成为政府的一个派出机构。很多合作社的领导本身就是政府的工作人员,这些人不是真正的农民,不会从农民的角度考虑合作社的发展,结果导致合作社的行为在很大程度上被扭曲了。这对合作社的健康成长是无益的。

  实际上,对待纯粹民间性的合作组织,政府应该在支持框架中注入更多的“民主性、市场性、协调性、制度性”的做法。所谓民主性,就是政府在支持合作社发展过程中,一定要以一种平等的心态,来扶持合作社,而不是一种居高临下的心态,不是一种命令的心态。所谓市场性,是指政府在扶持合作社时,其方法应该是符合市场原则的,其手段应该是市场化的,应该使参与的各方都能从这个市场化的支持机制中获得好处,避免风险。所谓协调性,是指政府支持框架的核心应该是协调不同参与主体之间的关系,尤其是协调合作社与产业界、金融界的关系,使各主体之间的关系和谐起来,为合作社的发展营造一个比较宽松的外部环境。所谓制度性,是指政府应该在制度建设方面支持合作社,使合作社的支持框架更具有长期性、稳定性,应该把一些机制设计制度化、规范化。

  下面,根据以上所阐述的四个原则,我来谈谈政府如何设计一套机制来扶持合作社发展。这套机制的核心,是理顺几个参与主体的内部关系,而且要使几个参与主体都能在这个机制设计中最大限度地获得收益、规避风险。这些主体包括:政府部门、合作社、金融部门、产业部门、物流仓储部门、学术研究与技术指导部门和农民,如下图所示。

  

  图一 合作社发展和运行中的各参与主体示意图

  我想说明的第一点是,带有约束性和激励性的贷款比直接拨款补贴更有效。政府要向支持合作社,要想使有限的资金支持达到最佳的效果,必须转变思路,运用贷款的方法而不是直接补贴的方法。贷款方法可以有两种不同的操作途径。第一种操作途径是政府直接组建相关的贷款机构,对合作社进行贷款管理。要制定比较合理的利率水平,既不能用非常高的利率(要体现政府的扶持),又不能用非常低的利率(要体现贷款的约束性)。同时,要对合作社进行严格的信用审查和财务分析,设计相应的还款机制,在贷款期间要进行定期的还款调查和项目进展调查。第二种操作方式是委托专业金融机构来进行贷款,这种贷款是委托贷款,是一种批发性质的贷款。专业金融机构可以在这个过程中收取一定的委托代理费,负责贷款的管理、信用的评估以及贷款的最终收回。而政府也可以设计一套机制来鼓励金融机构努力追回贷款。比如当专业金融机构成功完成一笔贷款而且最终收回贷款时,政府可以给予一定的奖励;而对于不能收回的贷款,政府应责成专业金融机构进行追讨,如追讨不成功,政府可以采取一定的惩罚措施。这些都可以在双方的交易合约中约定。不过,这两种模式比较起来,还是首选第二种,在这种模式中,政府的地位比较超脱,也不容易发生其它腐败问题。政府和专业金融机构之间是一种市场化的委托代理关系,而且其中有很好的激励约束机制。

  

  政府对合作社提供扶持的方式除了政府提供直接或批发性贷款支持之外,还可以通过某些机制支持金融机构和合作社的联合,即基于市场机制的银社合作。在浙江等地,银社合作有许多创新性的模式,而政府在其中扮演了积极的角色。为了支持银社合作,政府需要统筹考虑双方的利益。一方面,必须让银行有动力为合作社贷款,而且在贷款过程中,银行必须感觉有收益且风险较小。另一方面,必须让合作社有能力、有资格获得银行的贷款。政府在其中扮演的是一种中介的角色,目的是促进银行和合作社之间的信息交流,并设计一种机制,满足银社双方的需求和愿望。解决银社合作的一种方式是政府运用贴息的方法,为合作社获得贷款提供帮助。贴息直接给银行,使银行可以在贷款利息回收方面减轻压力和风险。解决银社合作的另一种方式是政府设立担保基金或运用市场化的机制建立担保公司,这样就解决了担保问题,为银行贷款降低了风险。

  政府还可以运用一些新型的金融机构来解决农民合作社的融资问题,包括利用村镇银行和仓单银行来融资。这种模式涉及四个主体:农民合作社、村镇银行或仓单银行、仓储机构、国家政策性银行或其他金融机构,如下图所示。首先,国家政策性银行或其他金融机构可以出资建立仓储机构,当然也可以由政府出资来建立仓储机构。其次,在银监会2006年底制定的“开放农村金融市场、降低农村金融市场准入”的政策框架下,可以由国家政策性银行或其他金融机构(如农业银行、股份制银行或农信社)发起创建村镇银行,或对现有金融机构进行重组改造,建立仓单银行。再次,在仓储机构和村镇银行(或仓单银行)组建完毕之后,在农民合作社收获农产品(如水果或粮食)之后或之前,可以与仓储机构签订购销合同,合同规定农产品的质量和数量,并约定价格,仓储机构可以为农民合作社开立托管凭证,表示农民合作社已经或将要在仓储机构存有价值多少的农产品。最后,农民合作社可以凭借托管凭证,到村镇银行或仓单银行获得订单收益质押贷款,或获得托管凭证质押贷款。前者表明合作社以将来的预期收益(应收帐款)作为抵押来获得贷款,而后者表明合作社以已经获得农产品托管凭证获得质押贷款。如果农民合作社不能偿还贷款,可以获得仓储机构中储存的农产品并出售,或者获得未来农产品收获之后的收益作为补偿。政府在其中起到协调和沟通的作用,为各方的缔约牵线搭桥。如下图所示。

  

  除了资金方面的扶持之外,政府还应该帮助合作社加强基础设施建设。在我调查北京郊区农民合作社的过程中,我感觉,合作社在基础设施建立方面的滞后,直接影响了合作社业务的开展。比如,在考察奶牛合作社的时候,合作社就急需各种高规格的牛奶检测仪器和储奶设备。在考察果品合作社的时候,合作社特别缺乏规模较大的储存水果的仓库和保鲜设备。这些仪器或者设备一般而言价格较高,合作社在发展初期很难有财力进行设施建设或购置仪器,致使很多业务难以开展。政府如果在基础设施、设备等方面给予支持,将极大地促进合作社的发展,甚至可以运用这些设施开发出一些新型的融资机制,比如仓单银行。

  人才也是政府扶持合作社的一个重要领域。政府可以和高校以及科研机构进行合作,对合作社的管理人员、技术人员进行定期培训,提升其人力资源素质。在我考察的京郊合作社中,他们最迫切需要的人才就是技术、营销、对外贸易等方面的人才,而合作社又难以提供有吸引力的薪酬待遇,所以根本留不住人才。因此,政府一方面可以加大对现有人才的培训,另一方面也可以在人才招聘方面有所作为,比如对高素质人才进行补贴,或利用“村官”等机制为合作社配置人才。高校也可以与合作社进行合作,合作社为高校学生提供实习和调研机会,而高校可以为合作社提供短期或长期人才支持。

  政府支持合作社的领域还包括建立经常性、永久性的协调机制,以促进各方的信息沟通。这种信息沟通是非常必要的,相当于为合作社建立了一个稳定的利益表达机制,建立了一个话语平台。只有当这种沟通机制建立起来之后,产业部门、金融部门和政府部门才能了解合作社的愿望和困境,而合作社也能够了解产业部门、金融部门以及政府部门的需求。比如在南方某些地区,已经在政府的帮助下建立了超市和农民合作社的沟通机制,可以让超市更好地了解合作社的产品,这样就使合作社的农产品进入超市的渠道通畅起来。这些事情,政府做起来非常容易,但是对于合作社的发展却是至关重要的。我认为,建立“政府—合作社—产业和金融部门—学术界联席会议制度”是非常必要的,各地都应该建立这样一种制度,以便于合作社及时表达其意愿与需求。

  

  

  2008年1月10日于西二旗寓所

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