许耀桐:改革和完善政府决策机制研究

选择字号:   本文共阅读 3310 次 更新时间:2008-06-05 22:19:54

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许耀桐 (进入专栏)  

  

  政府,作为国家进行行政管理的机构,承担着行政决策的职责。任何一个国家的政治体系,都要通过其政府政策的决策和实施,来确定以至实现所代表的国家意志和国家利益。政府决策的重要性在于,它的对错、质量和效率如何,决定着一个国家的兴衰成败和人民大众的安危祸福。政府决策是伴随着人类社会的政治发展而发展的,因此,随着政治实践的变迁发展,必须不断地改革和完善政府的决策机制,实现政府决策的科学化、民主化和法制化。

  

  一、当前我国政府决策机制存在的问题与原因

  

  在我国,由于长期不重视政府决策问题,没有很好地实现从传统决策到现代决策的转型,造成了决策的严重失误。据披露,“新中国建立以来,在大约2万多亿元的总投资中,因决策失误造成的浪费至少有1万亿元”[①]。20世纪80年代中期以来,我们党和政府明确提出了决策科学化、民主化的要求,并作出了坚忍不拔、持之以恒的努力。遗憾的是,收效不大,决策失误还是时常发生。“七五”到“八五”期间,我国投资决策重大失误率在30%以上,资金浪费及经济损失大约在4000亿元-5000亿元。2006年国家审计署查明,仅10个中央企业决策失误的损失就高达145亿元[②]。这些事实和数字表明,我国的政府决策机制存在着比较严重的问题。

  1.决策权过分集中的体制性弊端。改革开放以来,我国对计划经济体制形成的高度集权的管理体制进行了变革,取得了一定的进展和成效。从已有的规定来看,现在政府决策都强调必须遵循一定的程序,即要求按照:发现问题→调查研究→资料与信息收集→拟定各种可行的备选方案→对各种备选方案进行可行性评价→提交相关会议研究决定→组织力量实施决策→反馈信息等。由此可见,我国各级党委和政府的决策权并不为个别人所掌握。但是,在事实上存在着非程序化甚至是违法的决策,谁权大谁说了算,有关决策的规则、程序不过是形式的东西。官大的定了的事下面就必须做,即使决策错了,下属也不敢纠正,有谁敢对一把手说“不”呢?正所谓现在流行的“顶得住的站不住,站得住的顶不住”,即敢于发表与领导不同意见的、对领导做的不对提出纠正的,岗位就保不住;而要想保住岗位的,就不敢这样去做了,必须顺着领导者的意图。

  权力过分集中的问题,症结在于行政管理体制,在于权力没有得到合理的划分,使之过分集中于一把手,又得不到有效的制约。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身。按理说,决策者的主要职责是“断”,而不是“谋”,必须坚决杜绝“独断专行”、“长官意志”。但是,由于权力没有分解,“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还管监督,必然导致权力滥用。对此,正如温家宝指出的那样:“要从根本上解决滥用行政权力问题,必须加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制。”[③]

  2.决策受部门利益影响较为严重。近年来,部门利益和地方利益有强化发展的趋势。一些政府部门的决策表现出不同程度的部门利益倾向,同公共管理和社会利益的要求不符。这些政府部门的决策论证常带有某种指向性,看似公正公允,实际上隐含着“部门利益优先”的原则,倾向于强化各自的利益,在推动立法和政策出台的过程中,很容易导致不良政策法规的产生,甚至造成国家的立法和中央政府有些政策法规“难产”或难以落实。在中央与地方关系,整体与部门关系博弈过程中,追求地方和部门最优,使部门和地方的一些政策决策存在着与中央政策偏离的倾向,导致了“政府权力部门化,部门权力利益化,部门利益法定化”的怪现象。

  “部门权力利益化”这种情况,使政府部门之间,以及地方政府之间的政策经常打架,部门之间协调困难,严重影响政府政策的社会公信力。结果是,你管你的,我管我的,有收费的项目,大家争着做,安全问题出事了,谁都推卸责任。有的政府部门在冠冕堂皇地把自己的权力和利益最大化时,还与一些强势行业单位结成利益共同体或既得利益集团。强势利益集团左右政策,日益成为政府决策的最大的危害。利益多元化下需要多元的利益表达渠道,而利益相关者特别是弱势群体缺少利益表达的渠道。相反,一些大的垄断性利益集团,则往往可以明目张胆地对政府相关决策部门施加影响,甚至对专家咨询机构、新闻媒介施加强大影响,进一步导致了“行政权力部门化,部门权力个人化,个人权力商品化”。

  3.决策尚欠缺专家客观公正的咨询论证。专家咨询论证已经成为科学民主决策的一个基本环节。但是,现在的专家咨询论证,越来越成为形式主义。首先,一些地方或部门决策过程中的专家咨询论证,只是为了符合制度规定和程序要求,而在具体操作过程中往往存在着“领导先下结论、然后专家论证”的情况。其次,专家组成的全面性与合理性存在问题。有些决策涉及到多个方面、多个领域,需要多个领域的专家咨询论证。但是,在实际操作过程中把问题简单化,咨询论证邀请的专家不够全面。有些决策事项专业化程度高,邀请的专家不一定对这项决策具有比较专业的了解,容易造成专家与专业不对口的情况发生。第三,缺乏事前沟通。有些决策过程中的专家咨询论证过于草率、匆忙,只是在会前或者提前一、两天把相关材料送达专家,专家根本没有时间充分了解相关决策材料信息。第四,寻找熟人关系。有些决策过程中的专家咨询论证变相成为了决策者和专家之间拉关系的工具,决策者邀请专家的标准不是看专业背景,而主要是看和自己关系熟悉不熟悉。第五,专家不敬业。专家对自己要求不严,道德规范不够,对咨询论证草草过场,敷衍了事。

  为什么决策会如此地欠缺专家客观公正的咨询论证,根本的问题还在于咨询论证缺乏独立性的问题。一是咨询研究机构作为“思想库”、“智囊团”的独立性不够。我国现有的决策咨询机构,无论是党委的政策研究室,还是与政府、人大有关的研究室、发展研究中心、社科院等,都是属于体制内的。这些“吃皇粮”的政策咨询机构,由于依附于一定的政治权力,在参与决策时,必然不可能具有“独立性”,很难起到客观、公正的政策咨询实际作用。二是缺乏独立性的民间咨询机构。三是从各方面邀请来参加决策咨询的专家,由于受到种种制约,也缺乏独立性。

  4.决策的民主化公开性还存在不少漏洞。决策涉及人民群众利益的重大事项,必须实行公示和听证制度,是当前民众参与科学民主决策过程的重要制度。很多地方的重大决策虽然已经采用了公示、听证的方法,但多流于形式。

  以听证制度为例,这一制度的实行还存在不少的问题。一是听证制度的内容与程序还不够规范。比较规范的听证制度要把听证的内容提前一段时间向社会公布,如听证的时间、地点、内容等等,允许公民报名参加,允许公民旁听和新闻媒体采访报道。从目前决策的实际情况看,这方面的工作还不够规范,一般民众对这方面的信息知之甚少,影响了听证制度的效能。二是听证代表择选机制不健全。有些决策过程引入听证制度只是为了应付决策需要,在听证代表的选择上不认真准备,随意找一些代表参加听证。有的为了能够顺利通过决策,多请同意的人参加,回避持不同意见的人,甚至人为限制选择一些代表参加听证,对新闻媒体施加各种影响。三是听证信息不对称。在有些听证制度具体实施过程中,听证参加者只是在会前很短时间内才拿到相关材料,难以有充裕的时间来熟悉情况,开展调研更为不可能,准备工作无法做到位,因而也提不出多少实质性的意见。

  由于以上问题的存在,致使公民参与决策的程度不高,形式参与多而实质参与少,参与的面不够宽,代表性不够强。在政府调查研究和征求意见过程中,公民参与者大多是为政府熟悉的人士,导致政府很难听到不同的声音。究其原因,在于政府往往从方便自身工作出发,而不是从方便民众表达出发寻求参与者。

  5.决策的信息情报收集还很不系统成熟。现代政府决策必须十分重视信息处理系统的健全完善。决策需要依靠专家,专家则需要信息情报,信息处理系统的重要性在于提供全面、及时、准确、适用的信息,构成现代政府决策的重要依据。但是,目前存在着决策信息供给渠道不够畅通,信息来源较单一,采集、加工、处理信息的手段较落后,信息综合运用的程度不高,与决策相关的政府统计工作不够完善,科研院所和专家学者收集掌握的信息资料很少被综合利用等等诸多问题。

  作为现代政府决策重要信息来源的现行政府统计体系,缺乏独立性。政府统计受到地方利益和部门利益的干扰,统计数据失真,存在水分。从纵向说,统计工作质量受地方利益的影响较大。从横向说,统计工作质量受部门利益的影响较大。在管理体制上,政府统计部门接受同级政府和上级统计部门的双重领导,从而使政府统计活动的展开对政府的支持产生了很强的倾向性,也受到很强的制约。政府统计部门未能树立“公开是常规,保密是特例”的统计资料公开理念,与决策相关的统计数字的透明度很差。统计数据的公开性不够,难以满足各级政府决策的需求。在这种情况下,要想作出科学、正确的决策,犹如“巧妇难为无米之炊”。在信息共享方面,我国目前的信息资源为地方部门所有,这些部门出自部门利益的考虑往往会在信息共享上设置障碍,缺乏共享的平台和机制。有些重要的数据库没有建立,无法实施“数字化管理”。

  6.决策的监督和责任追究制尚未完全到位。决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。目前,我国的决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度还是一个空白。决策者的权责不对等,导致其责任心不强。对于决策失误的责任人,更多的把决策失误当作工作上的缺点,往往以“交学费”为由了结,难于依法追究决策者的法律责任。

  决策监督和问责制度的缺位,还与缺乏严密的决策后评价机制、难对决策做出客观评价有关。存在的问题有:一是评价标准模糊,重视定性标准,忽视定量标准。二是评价绩效存在偏差,过多强调工作数量和速度,忽视工作质量和效益,过多注重工作总结、汇报等静态书面材料,忽视动态的执行过程和真实结果。三是评价主体单一,评价者往往是领导者本人或者与领导者本人有直接利害关系的监督机构。内部监督追究、媒体监督问责,以及事前制衡、事中监督与事后追究的制度性的严重缺漏。

  

  二、政府决策机制的合理结构及其特征

  

  上述我国政府决策存在的问题,是与政府决策机制不科学分不开的。现代意义的政府决策,肇始于资本主义社会。按照权力划分与制衡的原则,即根据“三权分立”的要求,西方国家将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权、执行权和监督权。因此,就决策权而言,从横向上划分为立法决策权、行政决策权、司法决策权;从纵向上,划分为中央决策权和地方决策权。三权中的行政权,属于政府所有。政府要行使好行政权,关键要行使好行政决策权。政府决策,绝非是一个短暂的瞬间,而是表现为由一个系统操作的过程,因而构成一个决策机制。政府决策机制的结构也是这样,主要由决策主体、决策机构、决策制度、决策程序四个要件组成。

  1、政府决策主体。现代社会的法定政府决策主体,集中于通过选举产生的或经过法律授权的拥有政府行政决策权的个人、机构和团体。政府决策主体集中于通过选举产生的或经过法律授权的拥有政府行政决策权的个人、机构和团体,但这并不意味着政府决策主体就局限于他们。在当代社会,构成政府决策的主体必然是多元的,政府决策主体多元化是其显著特征。

  所谓政府决策主体多元化,就是指决策主体不再是某一机构和少数政府决策者的权利和职责。实质上,在现代社会,政府决策主体不仅包括那些拥有最后抉择权的个人、团体、机构,如行政首脑、政府各部委、政策研究专门机构等,而且包括那些对政府决策的性质、方向、内容、范围和进程实际发生影响的个人、团体和机构,如政党、社会团体、公民、新闻媒体等。政府决策主体多元化既是民主政治发展的本质要求,也是现代社会专业分工的必然要求。固然,在政府决策机制和决策过程中,行政首脑、政府各部委、政策研究专门机构居于主导性主体地位,但就民主政治的本质而言,民主是多数人的统治,这要求政府决策对于涉及到的利益相关者,必须由他们直接或间接地决定自己的前途命运,而不是由其他的组织或个人包办代替,他们处在政府决策机制和决策过程中的参与性主体地位。事实上二战以来,(点击此处阅读下一页)

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