许耀桐:改革和完善政府决策机制研究

选择字号:   本文共阅读 3385 次 更新时间:2008-06-05 22:19:54

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许耀桐 (进入专栏)  

  这是第一次明确地把十六大报告中关于行政管理的“三环”提升为“三权”,并且首先强调“三权”之间的相互制约,其次才是它们之间的相互协调。我们认为,应该把十七大报告关于决策权、执行权、监督权“三权”相互区分、既制约又协调的这段重要论述,看成是构建中国特色的政府决策机制的指南,对我国政府的行政权力进行科学分离,转变政府职能;对政府的行政部门和机构进行权能划分,使它们分别掌握行政的决策权、执行权和监督权。

  3、实行决策过程中的“谋”、“断”分离。改革和完善我国的政府决策机制,不仅要建立决策权与执行权、监督权相互分离的权力运行机制,还要借鉴决策的科学理论和西方国家的决策经验,在决策过程中实行“谋”与“断”的分离,按照“谋者不断,断者不谋”的原则,建立“谋”、“断”分离的决策运行机制。“谋”,主要由对决策起参谋咨询的辅助机构(或称决策的智力支持系统)承担,提出决策议案;“断”,主要由决策的中枢机构和行政首脑承担,负责对决策议案拍板决断。把“谋”从“断”中分出来,要做好以下三件事:

  首先,要完善体制内的政策研究组织机构,确保其研究工作的科学性、客观性、自主性,尤其需要保持政策研究组织机构的相对独立性,使其不受党派、集团、群体的价值取向与利益偏好的影响。这些政策研究组织机构,在人事管理上,在人员的工资待遇和奖惩等方面独立于行政机关,其活动由法律予以保证,使它们能够独立自主地进行决策研究与咨询。要充分发挥现有党委部门的政策研究室,与政府部门有关的研究室、发展研究中心、社会科学院等机构的参谋咨询作用,而不能让它们蜕变为起草文件和报告的秘书班子,或单纯论证政策正确性的官方写手。

  其次,要大力发展体制外的政策研究咨询组织,让它们充分参与政策决策的谋划。目前,体制外的政策研究咨询组织主要有大学和民间非营利性研究机构,还有是商业性研究机构。比如投资银行和跨国公司的研究部,这些机构主要为其公司和机构的利益服务。总体说,我国体制外民间的政策研究咨询组织发育缓慢,不仅数量少,而且力量弱小。要打破由官方机构完全承担决策任务的格局,鼓励体制外民间政策研究咨询组织的发展,使其在资质得到确认的情况下同等条件地承担政府决策方案的招投标任务。体制外民间的政策研究咨询组织的发展,有利于积极发挥其人才集中、研究领域广泛、能直接体察民情民意、与人民群众联系密切的特点,为更好地实现政府的决策目标服务。政府要有向体制外组织和机构购买服务的意识,凡事不一定都要自己亲自办,可以采取委托的方式。

  第三,要建立和完善专家咨询制度。专家咨询制度是决策科学化的必然要求,专家通过对决策方案的可行性或不可行性研究,发现决策存在的问题,可以尽量避免决策不失误或者少失误。因为决策者有许多重大问题需要决策,有的问题专业性、技术性很强,涉及各行各业,方方面面,决策者不可能成为各个领域的行家里手。因此,建立专家咨询制度可以把各学科、各行业的专家组织起来,对重大决策发挥有效的顾问、参谋作用。建立专家咨询制度需解决好以下两个问题:一是专家咨询的独立性问题。如果专家咨询缺乏独立性,那么专家咨询就失去了价值。不管什么样的决策课题,决策者应该让专家根据客观事实得出自己的科学结论。只有这样,才能对领导的决策具有科学价值。决不可领导自己先下结论,然后让专家千方百计地来论证自己结论的正确性。在咨询过程中,决策者应与专家回避,不采取领导与专家直接面对面的座谈会形式,以避免专家在压力下说违心的话。二是建立专家咨询的道德规范和责任制度。我们现在很多失误的决策不全是领导拍脑袋做出的,而是都有专家的论证。因此,必须建立咨询专家的道德规范,对于重大失误的决策,参与论证的专家应独立地负担相应的法律责任。

  4、合理界定各级政府及其职能部门重大决策的范围和程序。改革和完善我国的政府决策机制,必须区分政府决策的类型、层级,界定各级政府及其职能部门的决策范围。政府决策在分类上,一般可分为常规决策、重大决策。在层级上一般可分为中央、地方、基层。常规决策是指,所解决的是那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题,可按程序化步骤和常规性的方法处理。重大决策,是那些具有宏观性、全局性、方向性和原则性等特征的战略决策,是偶发的、无先例可循的、非常规性的问题,在这种情况下,决策者难以照章行事,需要有创造性思维。鉴于常规决策比较单纯、浅显,因此,那些属于中央、地方、基层层级的常规决策,就不在我们的研究之列。这里,我们着重研究的是属于中央、地方、基层层级的重大决策。

  首先,必须确定哪些项目属于重大决策的范围。什么是重大决策呢?党的十三大报告曾经做了这样的分析:“中央、地方、基层的情况不同,对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题决策,应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。党中央应就内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策;省、市、县地方党委应在执行中央路线和保证全国政令统一的前提下,对地方性的重大问题提出决策;凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行,这是一个总的原则”。这一段论述,从大的方面把中央、地方、基层三个层面的重大决策说清楚了,但也还需要细化。这说明,从中央到地方和基层,其中地方又分为各个的省、市、县,情况千差万别,但不管怎样,都必须根据实际情况,把各级政府及其职能部门重大决策的范围搞清楚,确定下来,列出一个“决策项目清单”。

  其次,在明确了纳入各级政府重大决策的范围后,凡是涉及重大决策范围的决策事项,还要严格其决策程序。必须遵循决策的一般程序,如包括:(1)调查研究。(2)提出决策议题;(3)决策草案设计;(4)决策协调;(5)合法性审查;(6)决策草案讨论;(7)决策形成;(8)决策评价或追踪稽查;(9)政策调整。除一般程序外,重大决策还要走一些特殊的程序。例如,凡是涉及国民经济和社会发展的重大问题、涉及民生重大问题的决策,必须实行群众参与、专家咨询和政府决策的相结合,要严格以下程序:(1)组织跨学科、跨部门、跨行业的专家论证(可行性论证和不可行性论证);(2)公民听证;(3)社会公示制度;(4)立法机关审议批准。

  第三,建立决策审议会制度,重大决策要经过决策审议会评议。各级政府应成立决策审议委员会,其成员应有一半以上是社会上的专家和民意代表。决策审议委员会的任务是:进行民意调查,起反映民心、集中民智作用;完成决策议题的初审、决策方案设计承担组织(人)的初定;对决策设计组织(人)的调查行动进行指导;对决策方案设计组织报来的决策草案进行评议和审查;对有疑点的决策草案组织二次抗风险分析。决策审议委员会开会时取民主集中制方式,少数服从多数进行决定。

  5、建立深入了解民意的决策信息支持系统。一个灵敏、高效的决策信息支持系统应达到以下基本要求:一是信息传送渠道必须是多元的。按照信息论的理论,单一的信息传送渠道,必然造成信息的“不当约简”、信息超载、“本底噪音”现象、“主观滤波”现象、“小道消息”泛滥等问题,并最终导致“信息偏离的倾向性积累”和信息失真。二是信息传递的中间环节要尽量少。传播渠道的长短影响着传播的效率,也影响着信息内容的真实性。信息的渠道长度与信息在传送过程中的磨损成正比。所以信息传递途径越长,到达决策者那里的信息就可能已“变味”,甚至与客观实际完全相反。三是信息机构具有较强的信息处理能力,能有效避免信息被遗漏或截留,提高信息交流的效率和质量。

  目前,建立深入了解民意的决策信息支持系统必须做到:第一,强化现有体制内机构的信息能力。由于国家行政组织的重要地位,体制内信息是最为重要的信息来源。2007年颁发的《政府信息公开条例》,要求行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息和其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息,应当主动公开,涉及11个大项[④],充分体现了“公开是常规,保密是特例”的开放原则。国家行政组织能够收集到比较准确、真实而全面的信息。因此,必须强化体制内机构的信息能力,以保证相关决策者能实时掌握社会经济运行情况。第二,重视体制外信息源。体制外信息源主要是指利益团体所反映的决策信息。利益团体一般都是由利益相近、背景相似的人员组成,利益团体所表达的利益需求一般都具有条理化的特点,稍加处理就能为决策所用。并且重视体制信息源,还可保证决策能较好地兼顾各方面的利益需求,防止社会冲突。因为政策就是各团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产物。第三,建立信息搜集和传达制度。对于如何搜集信息、谁负责搜集哪些信息,哪些信息应传达、应通过什么渠道传达、传达到什么机关、信息传达的时限等作出明确的规定。同时,建立决策信息传递失真责任追究制度,防止信息失真的现象发生。

  6、完善真正发扬民主的决策参与和监督机制。涉及经济社会和民生的重大问题决策,从决策酝酿到决策确定和执行,整个过程都要有公民的参与,并受到有效的广泛监督。这是民主政治的基本要求。公民参与和监督包括公众建议、公民评议、舆论监督,检举控告、申诉弹劾等。

  完善真正发扬民主的决策参与和监督机制必须做到:第一,依法建立和完善决策的公开听证制度和社会公示制度。公开听证制度要广泛吸纳各界群众代表参与政府决策,特别是接纳主要利益相关者的代表,使政府决策更加及时准确地代表人民群众的利益,反映各界群众的价值偏好。要通过舆论监督,保证听证和公示过程的公开和透明。在完善公开听证制度和社会公示制度中,应把民意调查纳入其中,作为一个重要权重。第二,发挥各级人大、政协在政府决策方面重要作用。对于财政出资的重大决策项目和政府所有重要事项,均应提交同级人大审核通过后才能实施。各级政协要参与重大项目的决策。中央和地方的重大项目应在可行性研究阶段,就要听取政协的意见。第三,建立和完善决策的审计和评价制度。对决策前、决策中和决策执行等环节,加强对政策的成本、效果和产生的各种影响等进行系统的审计和评估研究。对决策实行经济效益审计,审计结果应向人大提交报告,并予以公示。要用科学的指标体系对决策进行评估,保证政策不仅注重政治效益和社会效益,而且同时注重经济效益。 第四,建立和完善决策问责制度。根据对决策所进行审计和评估的结果,只要是决策失误造成损失的,都要追究责任,轻则应受到相应的经济处罚和降职,重则不仅要辞职,而且应追究刑事责任,直接领导与主管领导要负主要责任。属于集体决策失误的应追究决策时“一把手”的责任。同时,决策者应承担历史责任,即使决策过了若干年才发现存在重大失误并造成重大损失,也无论决策者升到什么级别,调到何处去了,都应追究其责任。

  

  原载《理论探讨》2008年第3期

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  [①] 刘根生:《“反对”意见的价值》,《瞭望》1999年第1期,第43页。

  [②] 范大华、姚瑞华:《决策合法化是科学决策的前提》,《决策导刊》2007年第2期。

  [③] 温家宝:《规范行政权力运行 深入推进反腐倡廉工作》,《人民日报》2007年2月13日第2版。

  [④] 参见《中华人民共和国政府信息公开条例》,《人民日报》 2007-04-25 ,第8版。

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