许耀桐:改革和完善政府决策机制研究

选择字号:   本文共阅读 3385 次 更新时间:2008-06-05 22:19:54

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许耀桐 (进入专栏)  

  由于民主观念更加深入人心,民主意识更加浓烈,民主体制更加健全,民主程序更加规范,决策主体不断扩大,并且为政党、社会团体、公民、新闻媒体等更多的决策主体参与政府决策提供了主客观的条件。

  2、政府决策机构。当代政府决策是由一系列既相互独立、相互分工,行使各自的功能,又相互联系、相互配合的各种政府决策机构共同完成的。在当代社会中,大多数政治系统都存在着许多专门化的政府决策机构和组织。从政府决策的功能过程来看,当代政府决策过程中的利益表达、利益整合、政策制定与监督等活动,分别都由特定的或专门化的政府决策机构来承担;从政府决策的技术过程来看,当代政府决策结构产生了信息搜集、谋与断、评估与反馈等方面的专门化。

  政府决策机构专门化,是由现代决策的复杂性所致,也是现代决策的又一个基本特征。一个结构合理、功能完备的政府决策机构是当代政府决策科学化、民主化的基本条件,它至少包括以下专门化的系统:一是决策中枢系统。中枢系统是政府决策组织机构的核心和灵魂。它的主要任务是提出政府决策的问题,规定政府决策的性质、方向、原则和目标,确认政府决策的标准,确定政府决策的基本规范和程序;对各种方案进行讨论和分析,并最后选定决策方案。二是参谋咨询系统。参谋咨询系统是政府决策中枢系统的思想库、智囊团,其职能是对决策中枢系统提出的决策问题进行调查研究、分析论证,提出决策根据,制定决策方案,以备决策中枢系统选择。由于现代政府决策对象的复杂化、智能化,加之,政府决策者知识和经验的有限,因此科学的政府决策离不开参谋咨询系统功能的发挥。三是信息情报系统。信息情报是政府决策的依据。对于决策的科学化具有决定性的意义。信息情报系统的职能是经常地搜集、整理、筛选、加工和贮存社会经济与政治生活各个方面的历史和现状的信息资料,以保证政府决策有大量、充足、准确、全面的信息情报和资料可资运用;分析决策执行过程中存在的问题,发现决策的偏差,并及时反馈到决策中枢系统。四是监督反馈系统。它的主要功能是监督政府决策本身是否正确,并及时反馈到决策中枢,以避免政府决策的重大失误;监督已经通过的法律和既定的政策的贯彻和执行,发现问题和偏差,及时纠正。

  3、政府决策制度。政府决策机制不仅要明确其决策主体和机构,而且还要建立决策的规章制度,即决策制度。决策制度是构成决策机制不可缺少的重要部分。

  当代政府决策制度主要包括三大项:一是关于决策社情民意反映制度。这一制度要求开拓多种渠道,倾听民众呼声,从民众中吸取智慧,使政府决策具有广泛的民主性,建立在深厚扎实的群众基础之上,真正做到顺民心,合民意。要建立社情民意调查网络,通过观察社会舆论、定期进行民意测验、社情形势综合分析等,主动采集和深入了解和准确掌握社情民意。要重点解决强势群体、弱势群体和中势群体在利益表达上的不平等地位和对政治系统影响上的差异,以此作为有利于政府全面认识决策的第一信号。二是关于决策公开制度。这一制度要求除依法应当保密之外,政府决策的事项、方式、过程和结果都应当在适当的范围予以公开。决策公开制度主要指公示制度和听证制度。政府在就经济社会发展的重大问题进行决策时,由于涉及到或直接影响到一个地方的资源生态、生存条件、民众福利、人文社会等方面,将对国计民生、子孙后代产生重大后果,因此,必须向社会公示,并举行听证。如果民众对政府决策的过程和结果一无所知或一知半解,必将导致政府决策缺乏民众的支持、认同和有效监督,影响决策的质量,进而影响决策的执行和实施。三是关于决策失误责任追究制度。这一制度有效地防止了决策的随意性,大大增强了决策者的责任意识、风险意识,促进珍惜民力,科学决策,民主决策。这一制度坚决实行“谁决策、谁负责”的原则,建立决策的责任考核、评议、警示、奖罚制度,同时还要建立与决策责任制相关的包括决策失误赔偿制、决策失误辞职制等一系列的相关制度,加强对决策权力的制约和控制,明确决策系统的权力和责任。

  建立政府决策制度,必须纳入法制的轨道。建立政府决策制度,目的就是要为决策制度立法,以便依法约束政府决策主体的行为,实现政府决策机制和决策过程的法制化。因此,建立政府决策制度,实行决策制度化,体现了法制化的特征。它使政府机关及其决策者的权力受到法律和人民的有效监督。

  4、政府决策程序。政府决策的主体、机构和制度,只有与一定的决策程序相结合,才能形成一个相互联系的、运行着的有机整体。从一定意义说,政府决策就是按程序决策。政府决策需要程序,而且要求规范化。政府决策成功的关键,就在于决策必须按照民主、科学、法制的规范化程序进行。这是因为,从政府决策类型来看,政府决策尤其是重大决策,多属风险型决策,总是伴随着一定的风险。为使决策符合客观规律,符合实际,必须制订政府重大决策的基本程序,规范决策行为。政府决策程序的规范化,主要应该包括发现问题,确定目标;预测分析,充分论证;综合评价,方案选优;实施反馈,修正完善这四个决策环节程序的规范化。

  中国是社会主义国家,《中华人民共和国宪法》第3条明确规定“国家机构实行民主集中制的原则”。政府的决策活动和决策过程必须贯彻实行民主集中制的原则。民主集中制决策原则要求按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的基本方针,完善议事和决策机制。“集体领导”,即重大问题必须集体讨论决定,决议必须坚决贯彻执行;“民主集中”,即会前充分征求大家的意见和建议,会上启发大家畅所欲言,会议讨论结束时正确集中大家的意见,坚决克服自行其事、擅自行动和议而不决、决而不行等现象;“个别酝酿”,即要预留充足的酝酿时间,遵循酝酿的基本程序,把握酝酿的基本要求,遵守酝酿的组织纪律,不搞庸俗交易,不搞自由主义,或把思想沟通变成硬性说服的现象;“会议决定”,即抓好决策前的调查研究,开会前出“安民告示”,会议中充分讨论,根据少数服从多数的原则作出决定。具体地说,民主集中制的决策运行程序,要求有六个必不可少的环节:一是抓住大事定议题;二是调查研究拿预案;三是个别酝酿求共识;四是民主集中作决断;五是分工负责抓落实;六是监督执行重检查。这和四个环节的决策程序是相当契合的。

  

  三、改革和完善我国政府决策机制的建议

  

  针对我国政府决策存在的问题,坚决克服和遏止决策失误,必须改革和完善我国的政府决策机制,卓有成效地推动公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的“三位一体”决策模式的形成,加快推进政府决策朝着科学化、民主化和法制化轨道的发展。

  1.确立我国政府决策机制的指导思想是科学化、民主化和法制化。改革和完善我国的政府决策机制,首先必须确立我国政府决策的指导思想。我国政府决策的根本指导思想是,实现决策的科学化、民主化和法制化。

  什么是决策科学化?决策科学化是相对于传统的经验决策而言的,它是指以科学先进的理论为指导、科学的技术方法为手段、科学的决策程序为依托、科学的决策评估为保障而进行的决策活动。决策科学化是新形势对决策的客观要求。从国际看,社会经济和科学技术高速发展,竞争剧烈复杂,决策环境瞬息万变,决策的难度越来越大,决策失误的后果越来越严重。从国内看,我国改革开放和建立社会主义市场经济体制的新形势,给政府提出了前所未有的决策难题。试图运用经验解决极具复杂性的政策问题必然会带来政策灾难。非但不能解决政策问题,反而会制造新的政策问题。因此,国内外的形势迫切要求提高决策的科学化水平。决策科学化强调建立科学的决策机制,强调决策过程中要借助“外脑”,强调将决策建立在科学分析的基础上。决策科学化要达到以下基本要求:任何政府决策都要从实际出发,实事求是,遵循客观规律,立足于现实基础;科学的决策必须建立在大量的、系统的、准确的信息资源基础之上,必须全面地收集、掌握和处理重要的政策信息,对问题的发生、现状和发展趋势要有充分的了解,尽可能降低决策的不确定性;决策要坚持公共利益取向,能够从维护和实现社会绝大多数人的根本利益出发,并搞好利益的综合平衡,促进社会公正。

  什么是决策民主化?决策民主化就是作决策时,既充分重视决策集体中所有成员的意见和判断,反对独断专行和个人说了算,又重视智囊机构的意见和判断,并且尽量使所有利益关系人都有机会参与决策过程。在此前提下,根据最能反映民意的规则作出决断,使决策充分反映民意,广泛集中民智。民主是一个政治体系在政治上的首选价值标准,因此,决策民主化是民主政治的本质要求。民主政治需要的不仅是民主形式的代表机关,而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度,让群众实际地参加各方面的生活。也就是说,民主政治要求公民不能仅仅通过他们的代表行使决策权,而是要更多地参与实际决策和公共事务的管理;实行政务公开,以便公民能够对政府决策实行有效地监督,直接行使作为国家主人的民主权利。

  除了决策科学化、民主化外,还要强调决策法制化。2004年3月22日国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》,指出要形成“科学化、民主化、规范化的行政决策机制”,“实行依法决策、科学决策、民主决策”。同年颁发的《国务院工作规则》在第四章“实行科学民主决策”再次指出,“实行依法决策、科学决策和民主决策”。这两个文件都包含了决策要法制化的意思。但是,迄今为止,在党的文件正式的行文上还没有明确提出“三化”问题。因此,我们建议,我国政府决策的指导思想应该明确地表述为“科学化、民主化、法制化”。

  决策法制化就是用法制手段规范、约束决策行为,将政府决策纳入法制化轨道。决策法制化能够使政府决策更加合理、公正或避免重大决策失误。决策法制化是依法治国原则在公共决策领域的具体体现。从促进决策者的观念转变、实现决策层的重新定位,到规范决策过程、完善决策的方式方法,再到提高决策的透明度、健全对决策的监督,法制化都是重要的动力和保障。社会主义民主政治是法治政治,党组织只有在宪法和法律范围内活动和决策,才能实现其领导作用。现代市场经济也是法治经济,政府只有依法决策和行政,才能担当起在市场经济中的应有角色。决策法制化的核心是规范决策的制度和程序,决策从提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最终决定,都以法律为依据,按法律要求运行。因此,强调决策法制化具有重大意义。这有助于对政府决策进行合法性审查,包括决策的立项、决策预案的条文、决策的程序方法,都应作适法性审查,以杜绝政府政策与国家法律相违背、地方和部门政策与国家宏观政策相违背、各部门政策相互冲突的现象发生。并把它作为政府进行决策的前置条件。

  2、建立决策权、执行权、监督权相互分离的权力运行机制。行政权客观上划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权,这是行政权力的“三分法”,三权应该分别授权使用。但是,我国长期以来实行的则是行政的决策权、执行权和监督权“三合一”的体制,正是这样的体制造成了我国政府机构权力的过分集中。为了克服权力过分集中的体制性弊端,我们认为,必须改变传统的“三权合一”体制为“三权分开”的新的权力结构和运行机制。这是改革和完善我国的政府决策机制的根本性环节和关键性的突破。

  我国现有政府的部委不但拥有决策权、执行权,而且拥有监管权。首先,决策权和执行权合一。它表现为决策过程和执行过程都是在一个政府部门内进行,而且对其进行监督的还是这个政府部门内的这些人。这种“三合一”的政府行政体制,是在计划经济体制条件下形成的。当然,应该肯定 “三合一”的政府行政体制在历史上曾经起过积极的作用。但是,随着我国转向市场经济体制,这种管理过细,一身三任,既当“组织员”,又当“运动员”和“裁判员”的政府行政体制,显然已经不适合我国的经济与社会管理了。

  在当代政府行政管理体制不断科学化、效能化的大趋势下,我国“三合一”的政府行政体制非改不可。有鉴于此,从十六大报告开始,我们党即探讨了政府机构改革的基本取向问题,提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构”。这是我国第一次把行政管理分为三个环节,提出必须按照三个环节规范部门职能。在十六大报告的基础上,十七大报告进一步提出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。”而且强调了,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。(点击此处阅读下一页)

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